★热点导学

“一老”是指60岁及以上老年人，“一小”是指3岁以下婴幼儿群体。“一老一幼”牵动万千家庭，关乎民生福祉。一老一小是一老一小人口服务体系建设成效及总体部署。

2021年6月印发的《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》提出，以“一老一小”为重点，建立健全覆盖全生命周期的人口服务体系。

党的二十D报告提出：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”

党的二十届三中全会《决定》提出：“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。”

一、背景链接

重庆市政府办公厅印发《加强和改进“一老一幼”服务工作方案》（以下简称《方案》），提出到2027年基本建成“15分钟社区居家养老服务圈”和“城市15分钟婴幼儿服务圈”，到2029年养老托育服务能力和水平进一步提升。

二、深度解读

（一）中央层面

★“一老一小”工作总体情况

1.“一老一小”政策体系加快健全完善

2013年以来，我国“一老一小”领域的国家部门规划和政策密集出台。这些聚焦养老托育领域的重要政策，出台级别高，仅中共中央、国务院出台的就有3件，国务院或国办印发的有15件；重要政策涉及范围广，婴幼儿照护、优化养老服务市场环境、解决老年人运用智能技术困难、优化生育政策、发展银发经济等方面，都包含其中。总的看，目前我国养老服务政策体系已经基本建立，托育服务政策体系正在加快健全完善。

2.“一老一小”服务体系建设稳步加力

国家“一老一小”服务体系建设围绕保基本、促普惠、市场化展开，持续发挥中央预算内投资的撬动作用，积极引导社会资本投入，重点支持社区居家服务网络、专业化服务机构、服务能力提升等建设内容。

一是夯实养老服务兜底保障。各级政府切实履行在基本养老服务领域的支出责任，重点支持连锁化、标准化的社区居家养老服务网络、公办养老服务机构等设施建设，扩大兜底性养老服务供给。

二是扩大普惠性养老托育服务供给。国家深入实施普惠养老托育专项行动，进一步扩大试点城市和参与主体，着力解决大城市养老一床难求和普惠性托育服务供给不足问题，提供质量有保障、价格可承受、方便可及的养老托育服务。

三是支持社会力量加大投入。国家积极动员更多力量参与服务体系建设，支持党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型发展养老服务设施，引导金融机构为养老托育服务企业拓宽融资渠道、创新信贷支持方式，引导保险等资金参与建设。

四是推动城市“一老一小”整体发展。国家创新统筹推进机制，推动城市政府编制“一老一小”整体解决方案，实现养老托育服务体系一体规划、一体实施、一体突破。

五是营造比学赶超的发展环境。国家组织开展积极应对人口老龄化重点联系城市、婴幼儿照护服务示范城市、活力发展城市、银发经济产业园区等试点示范创建，鼓励各地积极探索可复制推广的先进经验。开展积极应对人口老龄化综合绩效评估，形成督促地方落实社区养老服务设施配建等工作的“指挥棒”和“风向标”。

★“十四五”时期“一老一小”统筹发展思路

“十四五”时期，以贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略和促进人口长期均衡发展为统领，以养老托育领域供给侧结构性改革为主线，以事业产业协同发展、普惠可及可负担、养老托育一体推进为重点发力方向，加大制度创新、政策供给、财政投入力度，推动“一老一小”工作跨越式发展，更好满足人民美好生活需要。

一是推动事业产业协同发展，要求织牢社会保障和兜底性养老服务网，建立基本养老服务清单制度，加快补齐农村养老服务短板。也要求进一步健全完善养老服务体系，大力发展银发经济和托育相关产业，挖潜人口发展转型带来的经济新动能。

二是促进普惠可及可负担，要求政府在养老托育成本分担中承担更多责任，对养老托育行业在资金投入、规划、用地用房、税费减免、金融保障、人才培养培训上予以更大支持，进而推动降低市场服务价格，满足广大中低收入群体的养老托育需求。也要求养老托育服务供给更加注重贴近社区、家庭，大幅提高专业服务的方便可及性。

三是一体推进养老托育发展，要求各级政府高度重视人口发展形势及其综合影响，提高人口治理能力，统筹谋划好“一老一小”工作，加快形成居家社区机构各司其职、相互协调促进的服务体系，加快建设稳定公平透明、可预期的营商环境，加快打造创新融合、包容开放的发展格局，切实增强“一老一小”产品和服务的供给能力，更好匹配和适应不断增长的养老育幼需求。

★党的二十D报告提出：“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”

★党的二十届三中全会《决定》提出：“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。”

★2024年政府工作报告有关内容

加强城乡社区养老服务网络建设，加大农村养老服务补短板力度。加强老年用品和服务供给，大力发展银发经济。推进建立长期护理保险制度。健全生育支持政策，优化生育假期制度，完善经营主体用工成本合理共担机制，多渠道增加托育服务供给，减轻家庭生育、养育、教育负担。做好留守儿童和困境儿童关爱救助。

★习近平对民政工作作出重要指示

习近平强调，中国式现代化，民生为大。新时代新征程，各级党委和政府要坚持以人民为中心，加强对民政工作的领导，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断推动民政事业高质量发展。各级民政部门要坚持党的领导、加强党的建设，深化改革创新，完善政策制度体系、服务保障体系、监督管理体系、社会参与体系，着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略，着力提升社会救助、社会福利、社会事务、社会治理工作水平，积极主动为人民群众做好事、办实事、解难事，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出应有贡献。

★2024年全国民政工作会议

会议明确，2024年要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十D和二十届二中全会精神，认真学习贯彻总书记关于民政工作的重要论述，坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务加快构建新发展格局，以高质量发展为主题，以满足人民对美好生活的向往、促进全体人民共同富裕为目标，强化系统观念，树牢底线思维，深化改革创新，更好统筹发展和安全，认真履行新时代新征程民政职责使命，更好服务经济社会发展大局。

会议要求，各级民政部门谋划部署和推进今年工作，要把增进民生福祉作为各项民政工作的共同目标，服务实施积极应对人口老龄化国家战略和助力乡村振兴战略，进一步发挥好政府主导作用，用好市场和社会力量，健全困难群众兜底保障体系、特殊群体关爱帮扶体系、社会组织和慈善事业规范管理体系、民政政务服务体系。重点抓好八个方面工作。

一要加快健全分层分类社会救助体系，推进社会救助立法，加强低收入人口动态监测做好分层分类社会救助工作，推进防止返贫帮扶政策和低收入人口常态化帮扶政策衔接并轨，制定发展服务类社会救助政策措施，兜住兜准兜牢民生底线。

二要着力提升儿童福利工作水平，加强新时代儿童福利工作顶层制度设计，推动儿童福利机构规范化管理、精细化服务，强化对流动和留守儿童关爱服务，完善困境儿童权益保障工作网络，加强儿童福利队伍建设管理，为儿童成长创造更好条件。

三要推动开创老龄工作新局面，完善老龄工作顶层设计，加强党对老龄工作的全面领导，健全老龄工作体制机制，协调落实积极应对人口老龄化的重点任务，推进老年友好型城市和社区建设，持续营造敬老孝亲社会氛围。

四要大力发展普惠型养老服务，加快推进养老服务立法，推进基本养老服务体系建设，抓好示范性社区居家养老服务网络建设，积极发展老年助餐服务，健全农村养老服务体系，加强养老护理员队伍建设，启动实施养老机构安全生产治本攻坚三年行动计划，提升养老服务质量。

五要规范引导社会组织发挥积极作用，加强党对社会组织工作的全面领导，积极推动社会组织领域法制建设，强化社会组织综合监管，采取有力扶持措施，搭建平台载体，引导社会组织助力现代化建设。

六要促进慈善事业健康发展，积极宣传贯彻新修改的慈善法，健全促进慈善事业规范发展的制度措施，深入开展“阳光慈善”工程，全面加强慈善组织和慈善活动监管，完善扶持政策，引导、支持有意愿有能力的企业、社会组织和个人积极参与公益慈善事业。

七要优化专项社会事务管理服务，完善殡葬服务管理，加快推进殡仪馆、公益性公墓和骨灰堂等殡葬设施建设，大力推行生态安葬。提升婚姻登记管理服务质量，健全婚姻家庭辅导服务体系，倡导文明健康婚俗新风。完善残疾人福利制度，推动出台重度残疾人照护服务政策，深入推进精神障碍社区康复服务体系建设，推动康复辅助器具产业发展。加强和改进流浪乞讨人员救助管理，做好极端天气等条件下的救助服务。八要提高区划地名管理服务水平，坚决落实党中央对行政区划工作的集中统一领导，规范地名命名更名和使用管理，加强平安边界建设。

（二）重庆实践

★2024年重庆市政府工作报告有关内容

“一老一小”得到更多关爱，制定实施婴幼儿照护服务能力提升三年行动计划，出台基本养老服务清单，推动社区养老服务设施社会化运营和家庭养老床位试点，全市新增公办幼儿园学位1.7万个、托位4万个，新增养老床位4080张，长期护理保险试点覆盖所有区县。

★领导要求

1.2024年7月1日，市委副书记、市长胡衡华主持召开市政府第37次常务会议，研究加强和改进“一老一幼”服务工作。

会议指出，“一老一幼”是大多数家庭的主要关切。要坚持中国式现代化民生为大，充分认识“一老一幼”服务的重要性紧迫性，健全社会保障体系，强化“一老一幼”服务工作，让老人安度晚年、孩子健康成长，推动人口高质量发展。养老服务重在保基本、兜底线、提质量，要完善养老服务体系，引导社会力量举办养老机构，提升社区养老、居家照护服务水平，补齐农村养老机构短板，满足特殊困难老年人基本养老服务需求。托幼服务重在放心托、方便托、实惠托，要多渠道增加婴幼儿普惠性托位，加强托育机构日常监管，积极推进学前教育普及普惠、安全优质发展，促进儿童身心健康成长。相关部门要增强工作合力，及时研究解决具体问题，共同做好“一老一幼”服务工作。

2.胡衡华在调研我市医养结合服务工作时强调加快推进医养结合高质量发展让老年人老有所养生活幸福健康长寿

在中国传统节日重阳节即将到来之际，10月9日，市委副书记、市长胡衡华在中心城区调研我市医养结合服务工作，看望慰问老年人并向他们致以节日的祝福。胡衡华强调，要深入学习贯彻党的二十届三中全会精神和总书记关于老龄事业的重要指示精神，认真落实市委六届六次全会部署，切实保障和改善民生，完善发展养老事业和养老产业政策机制，加快推进医养结合高质量发展，让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿。

两江新区人民医院礼嘉康养中心是中心城区规模最大的公办养老机构。胡衡华听取我市医养结合工作开展情况汇报，详细了解中心运营、床位利用、“医康养”融合发展等情况，强调要健全公办养老机构运营机制，提高养老床位等公共资源利用率，满足更多老年人健康和养老服务需求。

胡衡华在观看“智美仙桃”智慧健康养老平台演示时强调，要用好存量资源，加强与品牌连锁养老机构合作，增加高品质养老服务供给，为有需求的老年人提供家庭病床、上门巡诊等居家医疗服务，让老年人方便舒心，让子女安心放心。

胡衡华在南岸区峡口镇卫生院中医馆参观时强调，要加快补齐农村养老服务短板，鼓励基层医疗卫生机构开展医养结合服务，延伸服务半径，提高服务质量。

胡衡华在渝中区化龙桥街道社区卫生服务中心强调，要优化基本养老服务供给，支持和规范社会力量发展养老产业，及时总结推广典型经验，加快构建以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系。

★2024年重庆市民政工作会议

但彦铮强调，要坚持把总书记关于民政工作论述精神贯穿于民政工作全领域全过程，把学习贯彻总书记重要论述与落实中央决策部署、市委工作要求结合起来，切实加强和改进民政工作，推动民政事业高质量发展，全面提升人民群众的获得感、幸福感、安全感、认同感。要加强困难群众兜底保障工作，加快构建分层分类救助格局，优化完善兜底保障政策，加强社会救助数字智慧赋能；要实施积极应对人口老龄化国家战略，推动发展银发经济，深化基本养老服务体系建设，开创老龄工作新局面；要加强城乡留守儿童关爱保护，提升家庭监护质量，加大关爱服务力度，抓实心理健康服务，切实防范不法侵害；要优化专项社会事务管理服务，加强殡葬惠民便民服务，强化公益性安葬（放）设施建设，深入实施“乡村著名行动”，推进民生保障提质升级。全市民政系统要进一步提高政治站位、强化责任担当、压实工作责任，推动民政各项工作落实落地。

市民政局党组书记、局长丁中平通报2023年全市民政工作情况，安排2024年重点任务。今年，市民政局将迭代升级“13186”工作思路，推动全市民政工作实现西部领先、跨入全国一流。坚持“一个统领”即，党建统领。健全总书记重要指示批示闭环落实机制，坚定拥护“两个确立”、做到“两个维护”。抓实“三个一工程”。一是抓实川渝民政合作“一号工程”，二是抓实民政数字化改革“一把手工程”，三是抓实平安民政建设“一把手工程”。实施“一大改革”即协同增效改革，打造社会救助、社会组织、公益慈善“三大服务联合体”，形成一批基层改革典型案例。推进“八项行动”。一是推进精准保障行动，二是推进渝悦养老行动，三是推进渝童守护行动，四是推进渝社有为行动，五是推进乡村著名行动，六是推进善满山城行动，七是推进精康融合行动，八是推进逝有所安行动。办好“六件实事”。一是办好公益性殡葬服务设施建设实事，二是办好“童心相伴”心理健康关爱服务实事，三是办好困难老年人家庭适老化改造实事，四是办好散居特困人员“解需暖心”实事，五是办好老年助餐服务实事，六是办好打造特色婚姻登记服务场所实事。

★《方案》解读

※总体要求：《方案》要求深入贯彻党的二十D、二十届三中全会精神和总书记视察重庆重要讲话重要指示精神，认真落实积极应对人口老龄化国家战略和党中央、国务院关于加强婴幼儿服务工作决策部署，坚持边界清晰、多元协同，分区分层、分类分龄，统筹布局、一体推进，尽力而为、量力而行等工作原则，明确了到2027年基本建成15分钟社区居家养老服务圈和城市15分钟婴幼儿服务圈和到2029年养老托育服务能力和水平进一步拓展提升、建成西部城乡便民养老托育服务高地、力争“一老一幼”服务工作达到全国一流水平的目标。

主要内容

※主要目标是：到2027年，基本建成15分钟社区居家养老服务圈和城市15分钟婴幼儿服务圈。到2029年，养老托育服务能力和水平进一步拓展提升，建成西部城乡便民养老托育服务高地，力争“一老一幼”服务工作达到全国一流水平。

※主要内容

●关于推动养老服务和老龄事业发展：《方案》共提出11条具体政策举措。

1.推动公办养老机构提质增效。适度扩大公办养老机构保障范围，将低保失能老年人纳入兜底保障，探索建立低收入家庭失能老年人入住机构支持机制，提升照护服务质量和空余床位利用率。支持区县（自治县，含两江新区、西部科学城重庆高新区、万盛经开区，以下统称区县）结合乡村振兴工作，改造提升一批乡镇敬老院，因地制宜建设特困人员集中供养中心。严格落实乡镇敬老院人员配备、运营经费保障、消防安全等标准，支持符合条件的乡镇敬老院公建民营，提供居家养老等拓展服务。加强闲置农村公共服务设施综合利用，推动其优先改造为农村养老服务场所。

2.培育壮大民办养老机构。完善民办养老机构引导支持有关政策，鼓励区县整合社区公共服务设施、闲置国有房屋用于建设养老机构设施，推动社会力量利用存量资源举办养老机构，优化养老机构床位补贴政策。持续推进普惠养老专项行动，鼓励社会资本发展品质化养老机构。

3.促进医养康养一体化融合发展。支持养老机构与医疗机构建立预约就诊和老年人术后康复双向转诊通道，支持有条件的区县建设医养联盟或医养联合体，指导和支持基层医疗卫生机构为老年人提供家庭医生签约、健康管理、照料护理等服务。探索发展旅居养老、建设康养小区等康养产业新业态。因地制宜推动森林康养与教育、运动等行业融合发展，向社会提供多层次、多种类、高质量的森林康养服务。

4.推动建设社区嵌入式养老服务设施。支持社会力量盘活存量资源举办社区嵌入式养老机构。推动国有闲置资源提升改造为养老场所，支持物业服务企业因地制宜开设社区养老服务点。

5.积极发展老年助餐服务。支持盘活闲置存量资源、利用现有餐饮设施等，建设“社区老年食堂”“小区老年食堂”“助餐老年食堂”“赶集老年食堂”等多元化老年食堂，积极构建覆盖城乡、布局合理、共建共享的老年助餐服务网络，为居家老年人提供上门助餐服务。

6.扩展老年大学（学校）服务网络。支持社会力量利用存量国有资产和闲置社会资源等开办老年大学（学校），鼓励各区县依托现有乡镇（街道）养老服务中心建设老年大学（学校）。引导老年大学（学校）在社区开设教学点，支持开发线上课程，在电视、手机等终端开放。

7.推进困难老年人居家适老化改造。完善居家适老化改造、家庭养老床位建设及服务规范，通过政府奖补、购买服务等方式支持开展困难半失能老年人居家适老化改造，试点推进失能老年人家庭养老床位建设。开展居家适老化产品社区租赁，推动家庭养老床位失能居家照护服务与长期护理保险相衔接。

8.开展助浴助洁服务。推动社区助浴点、流动助浴车、入户助浴等发展，支持各区县为特殊困难老年人购买助浴服务。推进居家老年人助洁服务，各区县通过政府购买服务、慈善志愿支持等形式，对有意愿接受助洁服务的分散供养特困老年人等开展助洁服务。

9.拓展困难老年人支持关爱服务。做好经济困难失能老年人集中照护服务，将符合条件的困难老年人纳入集中照护范围。建立特殊困难老年人探访关爱制度，探索“时间储蓄”等互助养老机制，发挥群众性自治组织、集体经济组织、基层老年协会、社会工作者、志愿者等作用，对分散供养特困老年人及独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等困难老年人实行定期探访关爱。

10.全面实施高龄津贴。实现80岁以上老年人享受高龄津贴全覆盖，各区县出台具体政策并适时动态调整津贴标准。推动高龄津贴发放管理智能化，加强业务数据共享，实现大数据识别、高龄津贴免申即享。

11.推进长期护理保险提质扩面。对80岁以上老年人开展能力综合评估试点，强化评估结果运用。有序扩大长期护理保险待遇享受人群，探索研究将参加居民医保的人群纳入保障范围，建立健全筹资办法，合理确定待遇享受标准。完善机构照护和居家护理待遇结算机制，探索由居家个体护理向机构上门护理转变，为居家失能老年人提供上门照护服务。

●关于加强婴幼儿托育及学前教育服务：《方案》共提出6条具体政策举措。

1.持续推进托幼一体化发展。挖掘幼儿园托育服务潜力，将空余学位转化为有效托位。支持幼儿园在满足3—6岁幼儿入园需求的基础上，招收2—3岁幼儿，开展普惠性托育服务，有条件的可开设专区、增设托班。

2.积极发展城市社区普惠性托育服务。依托城市社区党群服务中心、综合服务设施、公共服务用房等存量资源，按照托育机构设置标准，增设普惠性托育服务点。支持有条件的街道、社区养老服务机构开设专区，设置普惠性托育服务点。落实《托育机构设置标准（试行）》，合理配备保育人员。大力开展“托育开放日”活动，鼓励各区县向3岁以下婴幼儿家庭发放托育服务体验券。探索“物业+托育”服务，在入住超过1000户以上的住宅小区，支持有条件的物业服务企业发展普惠托育服务。

3.积极支持用人单位办托。支持党政机关、企事业单位、社会组织按照建设标准，以单独举办、联合有关单位共同举办、购买第三方服务方式，为本单位职工提供福利性的托育服务。鼓励支持在育龄女性较多、托育需求较强的产业园区、楼宇推广托育服务，为职工“带娃上下班”提供安心、便捷服务。

4.推进学前教育普及普惠发展。挖掘普惠性学前教育资源，优化普惠性资源结构，稳步增加公办学位供给，积极支持民办幼儿园提供普惠性服务，健全小区配套幼儿园的保障机制。完善成本分担机制，落实公办幼儿园生均公用经费标准不低于600元/年·人。

5.优化学前教育保教服务。积极推进全市学前教育普及普惠安全优质发展，开展县域学前教育普及普惠督导评估。加强幼儿园规范管理，加大对幼儿园违规收费、“小学化”等问题治理力度。配足配齐各类幼儿园教职工，全面落实幼儿园教师持教师资格证上岗制度。拓展学前特殊教育服务。

6.建立网格化医育结合联盟。将婴幼儿照护健康管理纳入基本公共卫生服务范围并落实经费支持。推动区县级婴幼儿照护指导中心、街道卫生服务中心等基层医疗机构与辖区提供普惠托育服务的备案托育机构签订卫生健康服务合作协议，打造医育结合联盟，免费为在托婴幼儿提供听力筛查、视力筛查、生长发育等健康服务。

●关于保障措施：《方案》主要4个方面提出政策举措。