一、背景链接

省委、省政府高度重视“一老一小”家政服务工作。2月19日，省政府召开第25次常务会议，要求要引导养老和家政服务业规范发展；5月19日，在福州市社会福利院召开老龄和养老服务工作座谈会，要求各级政府各有关部门要采取更加有力措施做好老龄工作，让每一位老年人都有一个幸福美满的晚年。为抓好贯彻落实，促进“一老一小”家政服务发展，推动市场供需有效对接，满足老年人及婴幼儿居家照护多层次、多样化的需求，9月24日，制定了《福建省促进“一老一小”家政服务发展若干措施》。

‍二、深度解读

★“一老一小”是指什么

“一老一小”是指家庭中有老人和小孩，也可以指老人和小孩需要同时照顾。这个词通常用来形容一个家庭中有两个年龄段的人，一个是老年人，另一个是小孩。“一老”，指养老服务，统筹抓好养老事业与养老产业发展，为老年人提供优质养老服务；“一小”，指婴幼儿照护服务，走出“就近就便服从就优”路径。

★加强养老服务的意义

加快完善新时代养老服务体系，解决我国超大规模老年人口的养老服务难题，是积极应对人口老龄化的重要支撑，是解决现代社会家庭结构功能深刻变化引发养老问题的重要途径，是顺应社会主要矛盾转变、满足人们对高品质晚年生活期盼的内在要求，是释放劳动生产力、促进经济高质量发展的重要手段，是缓解社会养老焦虑、赢得民心民意、巩固党执政基础的政治任务，事关全面建成社会主义现代化强国战略目标的实现。

★养老服务体系建设情况

（一）制度体系更加完备。全国人大常委会一次修订、三次修正《中华人民共和国老年人权益保障法》。养老服务法已列入中央全面依法治国委员会《重点领域、新兴领域立法规划》以及《十四届全国人大常委会立法规划》第二类“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”项目。民法典以及公共卫生、无障碍环境建设等领域法律，增加了涉老条款。党中央、国务院层面出台养老服务政策文件11件，部门层面出台政策90余件，各地出台地方性法规或政府规章近90部，上下贯通的养老服务制度体系“四梁八柱”基本建立。

（二）多元供给体系不断完善。国家层面相继出台规划、土地、财税、金融、保险、人才等系列扶持发展政策。推动公办养老机构改革，扶持民办养老机构发展，积极探索老年助餐、家庭养老床位、康复辅具租赁、互助养老等多样化居家社区养老服务，养老社区、康养综合体等面向中高收入群体的养老服务不断发展。截至2023年底，全国城市新建居住区配建养老服务设施达标率为87.18%，中央预算内投资支持建设养老床位32万余张，累计安排1.3万多套公租房免费用于养老服务；全国养老服务机构和设施达40.4万个、床位823.0万张，分别比2012年增长7倍、1倍多。开展物业服务企业提供居家社区养老服务试点，创新“物业服务+养老服务”模式，在试点地区提供助餐、助浴等服务，为老年人提供居家养老便利。全面放开养老服务市场，国家发展改革委、商务部联合印发《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》，将“养老服务”、“居家适老化改造”、“智慧健康养老产品研发制造”等纳入其中。我国签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等自贸协定，允许区域内国家在华设立外商独资的营利性养老机构。在中国国际进口博览会设立“康复养老专区”，2018—2023年养老康复及辅助产品意向成交总额约3.48亿美元。

（三）支付保障体系不断加强。在政府收支分类科目中增设养老服务科目。民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金加大倾斜力度，将不低于55%的资金用于支持发展养老服务。2018—2023年，全国一般公共预算直接用于养老服务的资金达2871亿元。2024年，中央财政安排54.8亿元用于支持发展养老服务。2023年底，全国城镇职工基本养老保险参保人数达5.21亿，城乡居民基本养老保险参保人数达5.45亿。基本医疗保险参保人数达13.34亿，其中职工基本医疗保险参保人数达3.71亿，城乡居民基本医疗保险参保人数达9.63亿，参保覆盖面稳定在95%以上。建立老年人福利补贴制度，已覆盖4000多万老年人，帮助提高养老服务支付能力。

（四）综合监管体系不断健全。国务院办公厅印发《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，推动完善养老服务综合监管制度，提升食品安全管理和消防安全水平，加强行业监管部门和综合监管部门协调配合。民政部等部门出台《养老机构管理办法》以及“双随机、一公开”监管、行政检查、食品安全、消防安全、防范化解非法集资风险、重大事故隐患判定、预收费管理等一系列养老服务监管法规、政策和标准。相继开展提高养老院服务质量、打击整治养老诈骗、消防安全整治、食品安全管理、经营性自建房排查整治等专项行动，消除了一大批风险隐患。全国养老服务领域连续9年无重大及以上安全事故，安全形势保持总体平稳。

★失能老年人照护工作情况

失能老年人照护是失能老年人及其家庭的刚需，也是缓解全社会养老服务焦虑的当务之急，是养老服务工作的重中之重。《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》、《国家积极应对人口老龄化中长期规划》、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等，均将失能老年人照护纳入养老服务体系建设重点，坚持优先发展、倾斜支持、系统推进，失能老年人照护工作取得明显成效。

（一）照护供给规模不断扩大。一是着力提升养老机构照护能力。将提升护理型床位占比列为“十四五”期间全国养老服务发展重点指标，通过改造设施、更新设备、培训人员等方式，增强养老机构照护能力，许多养老机构逐步从不敢收住、不能收住向积极收住失能老年人转型。实施“十四五”积极应对人口老龄化工程，累计投入中央预算内资金193亿元，重点支持公办养老机构提升照护能力。指导各地优化民办养老机构扶持政策，积极引导发展护理型床位。截至2023年底，全国养老机构护理型床位占比提升至58.9%，提前完成“十四五”规划目标任务，养老机构收住的老年人中67%为失能老年人。二是着力丰富居家社区照护内容。围绕失能老年人居家照护需求，大力推进助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等服务。经过“十三五”期间试点探索、“十四五”期间总结推广，家庭养老床位、适老化改造、老年助餐、家庭照顾者照护技能培训、“喘息服务”、探访关爱等新型服务快速发展并逐渐为广大老年人熟悉和接受。“十四五”期间，中央财政支持开展居家和社区基本养老服务提升行动项目，为符合条件的老年人建设家庭养老床位30.36万张，提供居家养老上门服务53.58万人次；组织各地实施特殊困难老年人家庭适老化改造，已累计改造172万户。三是深入推进医养结合。国家卫生健康委牵头出台《关于深入推进医养结合发展的若干意见》等文件，不断完善政策措施。推动医疗资源丰富地区的部分二级及以下医院转型为康复医院、护理院。引导养老机构与医疗卫生机构毗邻建设、签约合作。目前全国约90%的养老机构通过与医疗机构签约合作、内设医疗机构等多种方式为入住老年人提供医疗卫生服务。截至2023年底，全国养老服务机构与医疗卫生机构签约合作超过8.7万对，具备医疗卫生机构资质并进行养老机构备案的医养结合型机构达7881家、床位总数约200万张，分别是2017年的7.3倍、2.1倍、3.2倍。鼓励基层医疗卫生机构为符合条件的老年患者建立家庭病床，开展“互联网+护理服务”试点工作，增加上门护理服务供给；组织开展社区医养结合能力提升行动，依托符合条件的养老服务、医疗卫生等社区服务机构，重点满足失能、高龄、残疾等老年人健康服务和养老服务需求。四是加强老年人失智预防和干预。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出，支持养老机构针对失智老年人的特殊需求提供专业照护服务。加大现有公办养老机构改造力度，增设失智老年人照护专区，积极探索失智老年人社区照护模式经验。国家卫生健康委印发《关于开展老年痴呆防治促进行动（2023—2025年）的通知》，广泛开展老年人失智防治宣传教育，不断提高公众对防治知识的知晓率；指导有条件的地区结合实际开展老年人认知功能筛查、转诊和干预服务，提高就诊率，实现早筛查、早发现、早干预，减少或延缓失智发生；推广失智老年人照护辅导技术，提升照护技能，减轻照护负担。

（二）照护保障范围不断拓展。一是特困失能老年人的兜底照护保障更加有力。经过“十三五”、“十四五”时期持续建设，基本实现每个县有1所以失能照护为主的县级特困人员供养服务设施。全面建立特困老年人照料护理标准和救助经费保障制度。目前，全国共有366.9万特困老年人纳入政府供养范围。二是经济困难失能老年人的照护保障范围不断拓展。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基本养老服务体系建设的意见》将照护服务作为三大类服务项目之一，纳入《国家基本养老服务清单》，明确“十四五”时期重点聚焦老年人面临的失能、残疾、无人照顾等基本养老服务需求。拓展公办养老机构职能，指导公办养老机构在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等提供服务。全国享受护理补贴、养老服务补贴的经济困难老年人达562.8万人。民政部、财政部联合印发《关于组织开展中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作的通知》，中央财政新增20亿元支持低保家庭中的完全失能老年人入住养老机构。三是广大老年人的普惠照护服务保障有序推进。国家发展改革委自2019年起牵头实施普惠养老城企联动专项行动，综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，力争形成“政府给政策、企业降价格、用者付费用”的良性互动机制。国家卫生健康委会同财政部等部门将老年人健康管理纳入基本公共服务项目，每年为65周岁及以上老年人提供一次健康体检等健康管理服务，在基本公共卫生服务项目中增加老年健康与医养结合服务项目；制定《护理服务项目建议清单（试行）》，确定73项护理服务项目。四是长期护理保险制度建设由局部试点迈向全面推进阶段。2016年，人力资源社会保障部印发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，在15个城市开展长期护理保险试点。2020年，国家医保局、财政部联合印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》，着眼建立独立险种和确保制度长远可持续，明确工作目标和制度框架，将试点扩大到49个城市，在更大范围检验试点成效。截至2023年底，参保人数达1.8亿，累计236万失能人员享受相关待遇，长期护理保险基金累计支出720亿元。

（三）照护要素支撑不断加强。一是推进照护队伍建设。2023年，民政部等12部门联合印发《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》。人力资源社会保障部、民政部联合印发养老护理员国家职业技能标准。将从业人员受教育程度调整为无学历要求，放宽养老护理员入职条件。人力资源社会保障部等部门联合修订《中华人民共和国职业分类大典》，设置“健康照护师”、“老年人能力评估师”、“长期照护师”、“医疗护理员”等职业（工种）。教育部在《职业教育专业目录》中设置医养照护与管理等15个专业，在《普通高等学校本科专业目录》中设置护理学等10个相关专业，目前开设养老相关本科专业的院校已达300余所。人力资源社会保障部将养老护理员、家政服务员、健康照护师等职业（工种）纳入职业技能培训需求指导目录，定期举办国家、省、市、县级养老护理职业技能大赛，实施康养职业技能培训计划。国家卫生健康委推动将老年医学科和医养结合机构医护人员纳入中央财政卫生健康紧缺人才培训项目，实施医养结合人才能力提升培训项目。以养老护理员为重点，完善养老服务技能人才职业技能等级制度，开展健康照护技能人才评价。推动将养老服务人才纳入城市积分落户、市民待遇等优惠政策支持范围，开展养老服务先进单位和先进个人表彰。二是加强照护科技支撑。民政部等部门印发《关于促进老年用品产业发展的指导意见》，推动老年用品进家庭、社区、机构和园区。积极探索“互联网+养老”，开展养老服务信息平台、“智慧养老院”、“智慧+居家养老”等建设。工业和信息化部等部门印发《智慧健康养老产业发展行动计划（2021—2025年）》，组织6批智慧健康养老应用试点示范工作，发布3批《智慧健康养老产品及服务推广目录》，累计遴选出228项智慧健康养老产品和204项智慧健康养老服务项目，创新拓展信息化、智能化技术在养老服务业中的融合应用。三是做好养老金融工作。金融监管总局鼓励和引导保险公司大力发展商业保险年金，稳步推进养老金融改革，切实提高老年人养老服务支付能力，不断扩大商业长期护理保险供给。启动人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点，支持被保险人因特定疾病或意外伤残等原因进入护理状态时提前获得保险金给付。中国人民银行等部门在全国组织开展普惠养老专项再贷款试点，推动解决养老服务领域融资难问题。民政部、国家开发银行联合印发《关于“十四五”期间利用开发性金融支持养老服务体系建设的通知》，发挥开发性金融作用，降低养老机构融资成本，支持增加普惠性养老服务供给。

（四）照护质量管理不断规范。一是探索开展失能老年人能力评估。民政部先后推动出台老年人能力评估行业标准、老年人能力评估规范国家标准，广泛用于养老服务领域。“65周岁及以上老年人享受老年人能力综合评估”纳入国家基本公共服务标准和国家基本养老服务清单。国家卫生健康委印发《关于开展老年护理需求评估和规范服务工作的通知》，根据《护理需求等级评定表（试行）》将老年患者护理需求分级，精准对接护理服务。国家医保局会同有关部门印发《长期护理失能等级评估标准（试行）》、《长期护理保险失能等级评估管理办法（试行）》、《长期护理保险失能等级评估机构定点管理办法（试行）》，确保参保人员待遇公平享受和基金精准支付。失能老年人照护基本形成先评估、后服务的业务流程和技术要求。二是规范老年人照护设施建设。严格推行无障碍、适老化技术标准，为照护提供基本设施环境。民政部、国家发展改革委、住房城乡建设部制定老年养护院建设标准、社区老年人日间照料中心建设标准。住房城乡建设部发布《城镇老年人设施规划规范》，对养老院、老年养护院、老年人日间照料中心的配建要求、配建指标、场地规划等作出规定；修订老年人照料设施建筑设计标准，提高设计质量。三是建立养老服务标准化工作体系。民政部、国家标准委联合发布《养老服务标准体系建设指南》，30个省份组建了养老服务标准化技术组织。国家标准委、民政部、商务部实施养老和家政服务标准化专项行动。全国在养老机构服务质量安全、老年人能力评估、适老化改造等领域累计出台国家标准和行业标准29项，地方标准700余项、团体标准280多项，多数包含失能老年人照护相关内容。大批养老服务机构在管理服务标准化基础上，不断走向品牌化、连锁化发展道路，照护质量稳步提升。

★养老服务工作存在的问题分析

一是照护保障水平有待提高。现有的社会救助和福利保障对象主要集中在特困老年人以及部分经济困难的失能老年人，保障范围较窄、标准不高。一些养老服务资源主要用于满足自理老年人的文化娱乐需求，需要进一步聚焦失能老年人照护刚需。长期护理保险制度尚在探索建设过程中，有待在全国层面建立制度性安排。经济困难和普通家庭失能老年人的照护需求未得到有效满足，老年人支付能力总体偏低，“钱从哪里来”的问题比较突出。

二是照护供给仍然不足。基本养老服务体系正在建设，公办养老机构改革还不彻底，市场化的居家照护盈利模式尚不成熟，民办养老服务机构普遍反映“不赚钱”。养老服务设施布局不合理，中心城区“一床难求”与郊区、农村地区养老床位大量闲置现象并存，养老机构照护能力还有较大提升空间。医养结合还不够紧密，医疗卫生服务与养老服务政策、资源的深层次协调衔接较少，整合照护服务有待发展。老年人失能的早期干预及分类指导还处于起步阶段。农村失能照护短板突出，农村养老服务发展基础薄弱、历史欠账多、市场和社会力量介入意愿不强，农村失能老年人照护更加困难。

三是照护人才队伍建设滞后。养老护理员普遍素质不高、数量不足，结构层次不合理，职业认同感较差，工资待遇偏低，人员年流失率达30%以上。包括养老护理员在内的各类养老服务人才激励机制尚不健全。针对高层次养老护理人员的专业技术职称评定制度缺失。受用人成本等因素限制，一些养老机构尤其是特困人员供养服务机构没有按比例配备养老护理员。与失能老年人照护密切相关的养老护理员、长期照护师、健康照护师、医疗护理员等职业（工种）还需要在职业设计、培养培育等方面加强统筹衔接。

四是政策统筹协调仍需加强。失能老年人照护涉及部门多、协调事项多，工作合力有待进一步提升。长期护理保险、福利补贴、救助供养等制度之间的衔接刚刚开始，各司其职、各尽其能的整合效应需要进一步提升。老年人能力评估互认协调机制不健全，失能老年人底数不精准。

★加强养老服务工作的举措

（一）坚持系统建设，完善养老服务体系总体设计。加快推进养老服务法立法进程，将失能老年人照护相关重要制度安排纳入法治轨道。立足当前、着眼长远，深化新时代养老服务改革发展，着力破除体制机制障碍，聚焦失能老年人照护，进一步调整完善政策项目措施，推动养老服务与社会保障、健康支撑协同发力，加快形成与积极应对人口老龄化和推进中国式现代化相适应的养老服务体系。充分发挥全国老龄办统筹协调作用，在人才队伍建设、老年人能力评估等方面加强部门协同联动和政策衔接，不断提升失能老年人照护工作合力。

（二）坚持整合照护，深化供给侧结构性改革。以提高失能照护能力为重点，健全县（区）、乡镇（街道）、村（社区）三级养老服务网络，加强养老服务供需衔接、资源整合，推动失能老年人照护下沉到城乡社区及老年人家庭。科学规划养老服务设施布局，着力构建“一刻钟”居家社区养老服务圈，发展社区嵌入式养老服务机构，努力满足老年人就近就便养老服务需求。开展县域养老服务体系创新试点，探索县域范围内农村失能老年人照护一揽子解决方案，加快补齐农村养老服务短板。持续优化养老机构床位结构，推动护理型床位建设，加快失智老年人照护体系建设。加强养老服务机构与医疗卫生服务机构协同配合，健全稳定顺畅的双向转接绿色通道。建立老年人能力综合评估制度，在养老服务、社会保障等领域推动老年人能力评估结果全国范围互认、各部门按需使用。以失能老年人照护需求为中心，完善健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等相衔接的健康支撑体系，打造居家社区机构协调贯通的照护供给格局。深化公办养老机构体制改革，健全运营机制，使其成为基本养老服务主要供给力量。发挥政府主导作用，完善扶持优惠政策，加强向农村地区、居家社区养老服务倾斜，着重扩大普惠性、基础性、兜底性照护服务供给。

（三）坚持多元参与，完善失能照护社会支持系统。全面开展人口老龄化国情教育，弘扬孝亲敬老传统美德。支持地方政府及相关单位开展孝亲敬老模范表彰，健全家庭养老支持政策，开展家庭照顾者照护技能培训，继续实施家庭适老化改造，充分发挥家庭成员的亲情照顾作用，巩固家庭养老基础。完善面向独居、空巢、留守、高龄、失能老年人的探访关爱服务，加快发展家庭养老床位，提高家庭照护水平，让老年人在家养老更安全、更舒适。发展城乡助老志愿服务和互助养老，大力培育基层老年协会，因地制宜建设互助养老设施，继续探索养老服务时间储蓄机制，鼓励低龄健康老年人为失能、残疾老年人提供力所能及帮助。鼓励慈善公益力量支持和参与失能老年人照护。

（四）坚持分层分类，优化可持续综合照护保障。研究推动养老服务领域财政事权和支出责任划分，以失能照护为重点，建立稳定的多渠道养老服务经费投入机制。持续完善多层次的养老保险制度，健全老有所医的医疗保障制度。加快建立长期护理保险制度，在保障对象、筹资机制、评估机制、待遇支付、管理运行等方面作出统筹安排。加强长期护理保险制度与养老服务体系的有机衔接，积极发挥社会救助、社会福利、慈善事业、商业保险等各自优势，满足不同层次失能老年人照护需要。完善基本养老服务体系建设，推动符合条件的照护项目纳入基本养老服务清单。持续探索中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作，适时研究扩大保障对象范围。

（五）坚持供需适配，多措并举加强照护队伍建设。着力扩大养老护理员稳定来源，支持人口老龄化程度较高、养老服务人才供给不足地区与劳务输出大省开展劳务协作，注重吸纳脱贫人口和防止返贫监测对象到养老服务岗位就业，促进养老服务人才跨地区有序流动。针对农村地区养老服务人才短缺实际，加大政策支持力度，引导更多有能力、有意愿的村民和农村低龄老年人参与提供养老服务，吸引更多养老服务人才返乡入乡就业创业。着力提升养老服务人才队伍素质，完善养老服务相关专业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。引导和鼓励养老机构健全收入分配、绩效考核等激励机制，综合考虑从业年限、劳动强度、技能水平等因素合理确定和提高养老护理员工资水平。支持多渠道引进社会工作、康复服务、老年营养、心理咨询等方面专业技术人才、经营管理人才，进一步优化养老服务队伍专业结构及年龄结构。探索建立参照职称管理的养老服务专业技术人员职业资格制度。

（六）坚持科技支撑，加快智慧养老技术研发应用。发展养老服务新质生产力，鼓励引导创投机构投资，培育养老服务专精特新企业。推动照护机器人、脑机接口、人工智能等产品研发应用，为老年人视力、听力、记忆力、运动控制力等功能退化缺损提供智能科技代偿，辅助和代替人力照护。完善数字化适老应用和服务，为老年人提供更加安全、舒适、便利的数字化智慧化生活环境。聚焦老年人能力因素，统筹开展全国人口普查、城乡老年人生活状况抽样调查、老年人能力评估等工作，推动形成动态更新的全国失能老年人数据库，加强与国家人口基础信息库、国家社会保险数据库、老年人健康数据库的共享复用，为完善养老服务政策提供科学依据。

（七）坚持安全第一，筑牢质量管理防线。加强照护标准化建设，推动一批急需标准出台，完善全国统一的服务质量标准和评价体系。加强养老服务信用体系建设，禁止有严重人身侵害等违法犯罪记录人员从事养老服务。健全养老机构突发事件应急体系，完善养老社区、小微养老服务机构等新业态监管措施。强化部门联动，落实“双随机、一公开”监管机制，推动实现监管规范化、精准化、智能化，确保失能老年人照护安心安全，服务质量得到持续改进。

★加强托育服务的意义

托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户福祉，事关国家未来和民族的永续发展。托育服务既是家事，更是国事，推动托育服务高质量发展，充分体现了我们党以人民为中心的发展思想。

（一）促进托育服务高质量发展是中国式现代化的必然要求

党的二十大提出加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。中国式现代化最显著特征是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，强调坚持在发展中保障和改善民生，把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点。

要大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育、养育、教育负担。发展普惠托育服务，促进托育服务高质量发展，是国家经济社会高质量发展的题中应有之义。发挥政府在制定政策、引导投入、规范市场、营造环境、监督管理方面的主导作用，为社会力量举办托育机构提供便捷服务，有利于切实保护投资主体权益，引导托育服务专业化、规范化发展，保障新时代托育行业行稳致远。

（二）促进托育服务高质量发展是人口长期均衡发展的必然选择

当前，低生育率成为我国人口发展面临的最主要挑战和风险，人口负增长和超低生育意愿将对我国经济社会发展产生长期深远的影响。在实现现代化的过程中，人口是最宝贵的财富，0～14岁少儿人口是最稀缺的资源。多次调查表明，经济负担、子女照料、女性职业发展成为制约生育的主要因素。“十四五”规划纲要和国务院政府工作报告都将“推动实现适度生育水平”作为重要任务。二十届中央财经委第一次会议指出，要努力保持适度生育水平和人口规模。

生育率较高的发达国家，无一不在做强托育服务上下功夫。把托育服务作为基本公共服务产品，向国民公平、便捷提供。欧盟0～3岁平均入托率达33%，其中北欧国家、法国、比利时等国家达到60%，普及的托育服务为提振生育意愿、支持多孩家庭、提升妇女产后返岗率发挥了积极支撑作用。现在，随着我国经济发展，家庭功能弱化、养育观念差异等多种原因，越来越需要社会化托育服务。

（三）促进托育服务高质量发展是保障和改善民生的基础性工程

当前，我国3岁以下婴幼儿有3000多万，其中1/3以上的家庭有较强烈的入托需求。发达地区、一线城市入托意愿更高。与过去相比，现在越来越多的家庭不再是“有地方送、有人带就行了”，而是向往高品质的照护，希望托育机构能够提供生活照料、安全看护、均衡膳食和早期发展机会，促进婴幼儿身体和心理的全面发展。但目前许多托育机构从硬件到软件均无法达到要求，服务质量参差不齐。调查显示，82%的受访者期待国家大力发展普惠托育服务。

坚持在发展中保障和改善民生，促进托育服务高质量发展，释放被抑制的托育需求，有助于促进3岁以下婴幼儿托育服务供需在更高水平实现平衡，对于提升生育水平、改善女性就业、促进婴幼儿早期发展具有“一石三鸟”作用，是世界低生育率国家普遍的政策选择，也是我国支持生育、保障民生的工作重点，将推动托育服务更有效率、更加公平、更高质量、更可持续发展。

★托育服务工作情况

（一）强化政策法规保障，明确托育服务发展目标任务。中共中央、国务院印发实施《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将发展普惠托育服务体系作为积极生育支持的重要措施之一，明确了新时代托育服务工作的定位和目标任务。全国人大及其常委会修订人口与计划生育法，对“推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”作出明确规定；修订妇女权益保障法，要求建立健全婴幼儿托育服务等与生育相关的保障制度；修订未成年人保护法，明确各级人民政府应当发展托育事业，办好婴幼儿照护服务机构；颁布家庭教育促进法，要求婴幼儿照护服务机构应当为未成年人的父母或者其他监护人提供科学养育指导等家庭教育指导服务；修订职业教育法，提出加快培养托育等方面技术技能人才。

“十四五”规划纲要将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为经济社会发展20个主要指标之一。2020年以来，《政府工作报告》连续对推进托育服务工作作出部署。国务院设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，并于2023年提高标准。国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确发展托育服务的总体要求、基本原则、主要任务和保障措施，建立卫生健康部门牵头、相关部门协同的工作机制；印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，从健全政策体系、扩大服务供给、打造发展环境和完善监管服务等方面提出具体举措；印发《“十四五”国民健康规划》，将“完善生育和婴幼儿照护服务”列为全周期保障人群健康的重要内容。经国务院同意，国家卫生健康委等部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，围绕增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本、提升托育服务质量等方面，细化发展普惠托育服务的支持政策。

（二）强化标准规范支撑，推动托育服务提质增效。国家卫生健康委牵头出台托育机构设置标准和管理规范，从机构设置、建筑设计、场地设施、登记备案、收托管理、人员规模、保育照护、营养喂养、健康管理、伤害预防、消防安全、监督管理等方面作出制度规定，着力推动托育服务规范发展。国家卫生健康委、中央编办、民政部、市场监管总局联合印发托育机构登记和备案办法，指导各地建立托育机构备案登记、信息公示等制度。住房城乡建设部修订托儿所、幼儿园建筑设计规范，保障在托婴幼儿环境安全；编制印发城市儿童友好空间建设导则，结合城镇老旧小区改造、完善社区建设等工作增补托育服务设施。国家发展改革委、住房城乡建设部、自然资源部印发城市社区嵌入式服务设施建设导则，推动在社区公共空间优先设置托育服务设施。国家卫生健康委、住房城乡建设部、应急管理部、市场监管总局、国家消防救援局印发家庭托育点管理办法，促进利用居民住宅提供托育服务的家庭托育点规范发展。各地结合本地实际，细化出台托育机构设置管理、登记备案等实施细则，制定设施配置、运营管理、服务规范、等级划分和评定等地方标准，进一步提升托育服务标准化、规范化水平。

（三）强化多元投入保障，增强托育服务供给能力。经国务院同意，国家卫生健康委等部门联合印发文件，明确托育机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行。2021—2024年，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。超长期特别国债设立托育建设投向领域。财政部、国家卫生健康委2023—2024年遴选30个地市，中央财政共安排补助资金30亿元，推动地方结合实际发展普惠托育。全国总工会、国家卫生健康委支持用人单位为职工提供托育服务，评选了175家全国爱心托育用人单位，下拨补助资金1500万元。财政部、税务总局会同有关部门出台社区托育服务税费优惠措施。全国1315个县出台了面向家庭的入托消费券，以及面向托育机构的建设补贴、运营补贴等支持措施。

（四）强化人才队伍建设，提高托育服务专业化水平。教育部在中职、高职专科、职业本科等三个职业教育阶段增设婴幼儿托育相关专业，支持相关高校开设托育服务领域继续教育专业。人力资源社会保障部发布保育师、育婴员、婴幼儿发展引导员等国家职业技能标准，指导急需紧缺育婴员、保育师等从业人员的地方相应纳入职业培训需求指导目录，积极落实职业培训补贴、职业技能评价补贴等政策。国家卫生健康委出台托育机构负责人和保育人员培训大纲、从业人员职业行为准则，出版托育专业高等职业教育阶段教材14种、中等职业教育阶段教材9种。全国总工会、国家卫生健康委、全国妇联组织开展全国托育职业技能竞赛，推动提升托育服务队伍综合素质和业务能力。全国卫生健康职业教育教学指导委员会成立托育服务与管理专业教学指导委员会，建立健全托育专业标准，加强托育专业教材建设。多所高等院校、研究机构建设托育研究中心，开展理论研究，培训专业人才。上海市依托职业院校和开放大学强化对育婴员、保育师等从业人员的职前职后培训，符合条件的从业人员取得职业技能等级证书可按规定申请职业技能提升补贴。30个省份举办了省级托育职业技能竞赛，湖南省对特等奖获奖者推荐申报省级五一劳动奖章。厦门市在卫生技术人员职称中增设托育服务专业类别。

（五）强化医育有机结合，拓展丰富托育服务内涵。国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局印发关于促进医疗卫生机构支持托育服务发展的指导意见，要求各级卫生健康部门面向托育机构开展订单签约服务、加强儿童照护指导、发挥中医药特色优势、落实疾病防控责任等，在婴幼儿膳食营养、身体发育、疾病防控、保育照护等方面加强对托育机构的业务指导和人员培训。国家卫生健康委、国务院妇儿工委、国家乡村振兴局持续实施“助力乡村振兴战略——基层儿童早期发展项目”，在30个省（自治区、直辖市）92个县（市、区）推广回应性照护等适宜技术。国家卫生健康委印发做好托育机构卫生评价工作的通知，对备案托育机构环境卫生、设施设备、人员配备、卫生保健制度等进行现场核实勘验；发布实施托育机构质量评估标准，推动提升托育服务质量；印发3岁以下婴幼儿健康养育照护指南，指导家庭养育人掌握科学育儿理念和知识，提升健康养育照护能力和水平。国家卫生健康委、市场监管总局制定婴儿配方食品、较大婴儿配方食品、幼儿配方食品等食品安全国家标准，规范食品生产企业科学生产。

（六）强化统计调查分析，促进托育服务健康发展。2020年，国家卫生健康委在11个省份的160个区县开展托育服务供给调查，调查区县常住人口约1.1亿人，调查结果为制定相关政策规范提供实证依据。2022年，国家统计局指导建立托育服务统计调查制度，明确托育服务统计指标体系和调查方法。2022—2023年，国家卫生健康委组织实施全国托育服务统计调查，全面、系统、准确掌握全国托育服务资源供给能力、供给特征及托育服务机构发展现状，动态监测我国托育服务发展概况，为促进托育服务体系建设和托育服务规范发展提供决策参考。截至2023年底，托育服务全职从业人员约112.4万人，其中保育人员约56.6万人，占比50.4%。据教育部统计，2023年全国幼儿园在托的2—3岁幼儿33.7万人，占全国在托婴幼儿数的15%。

（七）强化综合监督管理，坚决守住托育服务安全底线。2023年，国家卫生健康委针对行业领域薄弱环节及突出问题，开展托育机构应急管理、消防救援、安全生产等安全隐患专项排查整改，抓实经常性、针对性安全知识普及，夯实安全基础。2023—2024年，国家疾控局牵头对托育机构、幼儿园等开展采光照明“双随机”抽检工作，做好儿童近视综合防控工作。各地加快建立相关部门协同监管机制，通过常态化、互动式专项行动，定期对托育机构的日常服务管理、从业人员资质与道德规范、食品安全、卫生保健、消防安保、应急处置等方面进行督导检查。

（八）强化正面宣传引导，营造托育服务发展良好氛围。国家卫生健康委会同有关部门举办全国托育工作会议、经验交流会、年度工作推进会、专题培训班，邀请媒体实地调研采访，大力推介典型做法和先进经验。2023—2024年，国家卫生健康委分别以“普惠托育，共同行动”、“放心托育，方便可及”为主题，组织开展全国托育服务宣传月活动，提高托育服务的社会知晓度和认可度。中国人口学会成立托育服务分会，积极推动托育服务行业自律管理、宣传推广等工作。中国发展研究基金会、中国人口福利基金会通过开展“惠育中国”、“养育未来”等项目，探索推动为欠发达农村地区3岁以下婴幼儿提供照护服务。

★托育服务工作存在的问题分析

（一）地方重视程度不高，有效供给不足。一些地方和部门的同志没有从促进人口长期均衡发展的高度认识发展托育服务事业的重要性、紧迫性，认为随着出生人口减少，再过几年托位不足的问题可以自然解决，在推动托育服务体系建设等方面，抓得不紧、推进不快。一些地方只注重发挥市场机制作用，未能有效发挥政府作用，导致普惠托育服务供给较少。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为7.86%，现有托位缺口较大。一些省份对千人口托位数指标进行分解时，只考虑指标是否容易完成，未充分考虑人口分布、家庭需求等实际情况，出现了“需要的建不成，建成的用不上”资源错配现象，托位供给的有效性有待提高。