一、背景链接

2024年1月25日，上海市民政局、市发改委、市财政局等12个部门联合出台《上海市“颐美乡村”养老服务提升计划（2024-2026年）》，聚焦农村养老服务设施建设、养老服务水平提升和监管保障，统筹乡村基础设施和公共服务布局，更好满足农村老年人养老服务需求。

二、深度解读

（一）中央和国家层面最新部署

★2024年1月1日《中共中央 国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》

健全农村养老服务体系，因地制宜推进区域性养老服务中心建设，鼓励发展农村老年助餐和互助服务。健全城乡居民基本养老保险“多缴多得、长缴多得”激励机制。

★2024年1月11日《国务院办公厅关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》

提升农村养老服务。充分利用农村特困人员供养服务设施（敬老院）等，采用委托经营等方式开展养老服务。支持当地养老机构、餐饮场所等增加助餐功能。探索建立养老志愿服务激励与评价机制，开展农村互助式养老。探索采取“公司（社会组织）+农户+合作社”经营模式积极发展乡村旅居式养老服务等农村特色养老产业。

（二）上海市级层面最新部署

★2023年7月12日上海市政府《关于推进基本养老服务体系建设的实施方案》

1.指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和对上海工作重要指示要求，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，推进实施积极应对人口老龄化国家战略，深入践行人民城市理念，发挥基本养老服务在实现老有颐养中的重要基础性作用，率先推动实现全体老年人享有基本养老服务，提升均衡性、可及性，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

2.工作目标。到2025年，建立健全与具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市相适应，城乡一体、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，保障水平走在全国前列。特困老年人供养得到有效保障，经济困难家庭、计划生育特殊家庭、残疾、重点优抚对象等老年人基本养老服务底线兜牢，面向全体老年人的基本养老服务产品更加丰富、服务水平明显提高；保基本养老机构服务能力有效提升，全市养老床位数占户籍老年人口的比例保持在3%、达到17.8万张，各区保基本养老床位数占辖区内户籍老年人口的比例均达到1.5%；社区养老服务“15分钟服务圈”进一步优化，嵌入式养老服务网络全面覆盖、更加可及，家庭养老得到有力支撑；基本养老服务清单制度不断完善。

3.主要任务

（1）建立健全基本养老服务清单制度。一是制定落实基本养老服务清单。根据国家要求，结合我市实际，综合基本养老服务需求、经济社会发展水平和公共财政承受能力，市政府统一制定《上海市基本养老服务清单》，明确基本养老服务项目的服务对象、服务内容、服务标准、牵头责任单位及支出责任等。《上海市基本养老服务清单》通过市政府门户网站、市有关部门网站向社会公布，方便市民查询。市民政局会同有关部门根据实际情况对《上海市基本养老服务清单》提出调整意见，按程序报批后发布实施。二是合理设立基本养老服务项目。坚持尽力而为、量力而行，以家庭尽责为基础，聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需要，确定基本养老服务项目。具体项目为：物质帮助类，主要是为老年人提供养老金、救助金、津贴、补贴等各类现金和实物保障；照护服务类，主要是通过政府主导举办养老服务设施和机构或者以政府购买服务等方式，为失能、认知障碍、高龄独居等老年人提供基础性照护服务；专项支持类，主要是面向经济困难和其他特殊困难的老年人，提供优先保障、巡访关爱、家庭援助等与养老服务需求密切相关的支持服务。三是不断提高基本养老服务水平。坚持社会效益优先，通过政策引导、免费或低偿提供资源等方式，支持公益性社会服务机构或经营性市场主体大力发展价格可承受、质量有保障、安全有监管的养老服务。不断丰富完善基本养老服务清单和服务项目，让老年人共享改革发展成果。

（2）优化基本养老服务供给。一是加大养老服务设施建设力度。政府投入资源或者出资建设的养老服务设施应当做到经济实用，优先用于基本养老服务。新建城区、新建居住区要按照标准和要求配套建设养老服务设施，由相关区民政局按照相关规定参与评审验收，确保配套设施用于基本养老服务；老城区、已建成居住区养老服务设施不足、未达到规划要求或者建设标准的，相关区要结合老旧小区改造等，通过新建、补建、改建、置换等方式予以补充完善，重点在老年人口密集地区新增全托、日托、助餐等养老服务设施。进一步明确保基本养老机构（床位）建设、服务标准和管理要求，适当优化房型设置。进一步织密社区嵌入式养老服务设施网络，到2025年全市社区养老服务综合体不少于500家，标准化家门口养老服务站点不少于500个。加快补齐农村基本养老服务短板，进一步夯实“组”有“点”（睦邻点）、“村”有“室”（老年活动室）、“片”有“所”（托养场所）、“镇”有“院”（养老院）的工作网络，在农村地区因地制宜建成100个乡村长者照护之家。实施存量养老服务设施改造提升工程，改善软硬件条件。二是提升养老照护服务专业能力。到2025年，全市护理型床位不少于养老床位总数的60%。支持养老机构发挥专业优势，向社区、老年人家庭延伸提供专业服务，积极发展家庭照护床位。通过临近设置设施、服务合作签约、内设医疗机构以及“养老院+互联网医院”等方式，深化医养结合，提供与养老照护需求相适配的医疗卫生服务。推动日常看护型社区老年人日间服务中心向专业照护型发展，为老年人提供照料护理、康复辅助、协助出行等服务。大力兴办社区长者食堂、老年助餐点等社区助餐服务场所，到2025年全市日供餐能力达到25万客，为行动不便的老年人普遍提供助餐配送服务。三是构建老年认知障碍照护服务体系。支持养老机构通过新建、改造等方式，设立以收住认知障碍老年人为主的照护专区，到2025年全市认知障碍照护床位数量不少于1.5万张。全面开展老年认知障碍友好社区建设，培育专业服务组织和专业人员队伍，加强对认知障碍的早期预防和干预，到2025年实现老年认知障碍友好社区建设街镇全覆盖。完善认知障碍照护服务设施设备、人员配备、管理服务等相关标准，全面提高认知障碍照护服务能力。四是支持家庭更好承担养老功能。针对高龄独居等老年人特殊生活困难和居家意外风险防范，加强社区定期巡访探视，提供“一键通”紧急救援服务。进一步为独居、纯老、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人提供探访关爱服务。建立全市统一的项目服务平台，为老年人提供居家环境适老化改造、康复辅具租赁等居家支持服务，对符合条件的困难、失能等老年人给予适当补贴。健全社区全覆盖的工作网络，组织开展家庭照顾者照护知识和技能培训，深化有助于老年人及时方便获取养老服务资源的养老顾问制度，推广“时间储蓄”等互助式养老服务，支持老年人在熟悉的环境和亲情陪伴下原居安养。

（3）促进基本养老服务公平、便利、规范。一是完善养老服务相关评估制度。进一步优化我市老年照护统一需求评估标准，并与老年人能力综合评估等国家相关标准相衔接，加强评估机构和队伍建设，做好评估质量控制，确保评估结果精准合理。加强老年人家庭经济状况评估，评估结果作为经济困难老年人享受基本养老服务的依据。推行养老机构入院评估制度，对入住老年人身心状况开展测评，加强认知障碍老年人照护服务需求评估，评估结果作为养老机构提供分级照护服务及收费的依据。二是建立保基本养老床位统筹轮候机制。建立市、区两级保基本养老床位统筹池，依托市养老服务信息平台，完善统筹轮候服务功能，提高床位整体利用率。建立轮候规则，优先满足经济困难、重点优抚对象、计划生育特殊家庭老年人入住需求。研究激励政策，为老年人跨区域就近选择养老机构提供方便。三是推动养老服务“政策找人”“服务找人”。推进跨部门基本养老服务相关数据归集、互认和开放共享，建立健全困难老年人主动发现、精准识别和动态管理机制。开展互联网应用适老化和信息无障碍改造专项行动，加强老年人数字技能教育和培训，为老年人获取服务提供方便。落实国家公共监护服务，探索老年社会监护服务，培育专业性的社会组织依法为老年人担任监护人或者提供各类养老服务委托代理服务。四是提升基本养老服务监管效能。继续深化开展养老服务机构等级评定和服务质量日常监测工作，实施养老服务机构信用评估管理，推动基本养老服务安全可靠。完善基本养老服务收费机制，优化保基本养老机构（床位）调价流程和社区公益性养老服务收费政策。加强对养老服务机构建筑、消防、食品、医疗卫生、服务安全等重点领域和环节的监督检查，健全养老服务领域多部门联合监管和执法机制，守牢基本养老服务安全底线。

（4）加强基本养老服务保障。一是加强养老服务设施规划保障。编制并落实市、区两级养老服务设施布局专项规划。加强社区养老服务设施规划的分区指引，到2025年全市每千人社区养老服务设施建筑面积达到50平方米，各区根据现有设施空间覆盖率与规模水平、规划常住人口、老年人口增长趋势等因素，落实差异化规划目标。二是加强养老服务财力投入保障。市、区两级财政要将基本养老服务经费列入预算，并确保稳定投入和增长。落实发展养老服务优惠扶持政策，通过提供场地、减免租金、运营补贴、“以奖代补”、金融支持等措施，降低提供基本养老服务机构的运营成本。提升国有经济对养老服务体系的支持能力，强化国有经济在基本养老服务领域的有效供给。鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量依法通过捐赠、设立慈善基金、志愿服务等方式，为基本养老服务提供支持和帮助。三是加强养老照护服务支付保障。推动建立相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度，逐步形成以长期护理保险为基础、养老照护补贴为配套、商业照护保险为补充的多层次保障格局。持续推进长期护理保险试点，合理确定居家、社区、机构照护服务的支付标准，探索将康复辅助以及与养老服务需求密切相关的支持服务逐步纳入长期护理保险支付范围。优化整合养老照护补贴制度，完善分类分档的补需方政策，做好与长期护理保险制度的衔接。四是加强养老服务队伍保障。加强养老服务从业人员培养培训，对从事养老服务的管理、护理、专技等人员分类开展轮训实训，提高养老服务从业人员专业能力和综合素质。将养老服务纳入我市人才引进重点支持领域范围，支持用人单位引进各类优秀人才。建立养老护理员入职补贴和从业年限补贴制度，完善持等级证养老护理员“以奖代补”政策，开展养老服务各类技能竞赛活动，支持将优秀养老护理员纳入劳动模范、技术能手等评比表彰范围，进一步推动养老护理员进得来、留得住、干得好。发展老年社会工作，每个养老机构、每个街镇养老服务综合体至少配备1名专（兼）职社会工作者。五是加强养老服务组织保障。各级党委要切实加强对基本养老服务体系建设的领导，发挥市、区两级社会养老服务体系建设领导小组统筹协调作用，研究部署并推动解决基本养老服务体系建设工作中的重大问题。各有关部门要按照职责分工，明确工作措施和进度安排。各区政府要切实履行责任，加强基本养老服务供给、保障和监管。将基本养老服务体系建设情况列入对各区政府的年度绩效考核。开展养老服务统计监测工作，建立老年人状况、养老服务需求与供给统计调查制度，为完善各类基本养老服务政策提供支撑。加强宣传引导，建立健全公众参与机制，凝聚社会共识，引导全社会关心、支持和参与基本养老服务体系建设。

★2024年1月25日《上海市“颐美乡村”养老服务提升计划（2024-2026年）》

1.起草背景。近年来，上海在全面推进养老服务体系建设过程中，将发展农村养老服务与中心城区嵌入式养老服务同步谋划，一体推进，各涉农区因地制宜发展具有本乡本土特色的养老服务，取得了一定成效。但涉农区老年人口和高龄人口增长较快，养老服务还存在一些亟待重视和解决的问题，针对这些问题，为进一步发展本市农村养老服务，满足农村老年人的养老服务需求，总结各区实践探索经验，研究出台了促进农村养老服务发展的政策措施。

2.总体要求。贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于积极应对人口老龄化、全面推进乡村振兴等重要指示精神，以优化农村地区养老服务供给为主要方向，聚焦农村养老服务设施建设、养老服务水平提升和监管保障，统筹乡村基础设施和公共服务布局，更好满足农村老年人养老服务需求。

3.行动目标。在农村地区，实施“颐美乡村养老服务提升计划”，结合乡村振兴示范村创建，统筹推进农村养老服务设施建设。重点在村级层面强化多功能养老服务设施布局，提供适合农村养老习惯、适应农村老年人实际需求的集中照护服务和自治互助服务，切实打造农村老年人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的颐美乡村。

3.主要任务

（1）推动农村养老服务设施便捷可及。各涉农区根据农村居住情况，兼顾服务范围和老年人口数，布局划分乡村社区养老服务圈，在符合国土空间规划、依法登记、权属清晰、房屋结构安全、保障农民权益等前提下，利用乡村集体建设土地及其房屋（含宅基地）等存量资源，因地制宜建设养老服务设施。农村养老服务设施包括生活支持型和集中托养型养老服务设施。其中：生活支持型养老服务设施，主要面向居家老年人，提供日常照料、社交活动、助餐、办事咨询等服务，包括家门口养老服务站、睦邻点、日间照料中心或综合为老服务中心（分中心）等。集中托养型养老服务设施，主要面向高龄、失能、自有房屋已流转或其他有需要的老年人，提供集中居住和一定专业水准的生活照护服务，重点建设乡村长者照护之家，可根据在村老年人数量、分布情况和设施管理运营模式等确定单体设施规模，小规模的一般设置床位10—30张，较大规模的一般不超过100张。每个村原则上应建有一处生活支持型养老服务设施，高龄、失能老年人较多的村或几个相邻村应建有一处乡村长者照护之家。乡村振兴示范村应将乡村长者照护之家等养老服务设施优先配置到位。到2025年底，全市乡村长者照护之家不少于100家；2026年后持续推进。推进农村医养结合，村级养老服务设施一般应与社区卫生服务机构毗邻设置。结合本市社区卫生服务能力提升，不断完善郊区社区卫生服务机构基本建设，因地制宜合理配置乡村医疗卫生资源。进一步推进医联体建设，加强村卫生室能力建设，强化老年人常见病、多发病简易诊疗服务、巡诊服务，加强药品供应保障。深入推进老年人家庭医生签约服务，加强乡村医疗卫生队伍建设，持续做好乡村医生保障。村级养老服务设施主要由涉农区、乡镇人民政府举办，村委会、农民合作社、农村集体经济组织等可因地制宜协办或举办。鼓励村级养老服务设施与党群服务站融合建设。鼓励村民或其他社会力量参与举办或提供服务，村委会协助乡镇人民政府做好信息备案、指导。乡镇人民政府要指导村委会加强对村级养老服务设施的资源整合、功能完善、运行管理；结合农民相对集中居住项目建设，统筹做好村级养老服务设施配套建设。

（2）推动农村养老服务设施功能提升。各涉农区、乡镇要依托设置在村级层面的养老服务设施，为农村老年人提供多样化养老服务，包括托养、日间照料、助餐、助浴、辅具租赁、社会交往、娱乐活动、信息咨询等基础性养老服务以及精神慰藉、健康管理、康养指导、医疗服务、文体下乡等提升性养老服务，不断丰富养老服务内容。着力加强五项功能：①增强托养服务功能。依托乡村长者照护之家，因地制宜为农村老年人提供集中托养服务。推广专业服务机构批量托管等方式，提升村级养老服务的专业水平和服务品质。②提升助餐服务能力。村级养老服务设施一般要纳入乡镇为老助餐服务的配送点，并提供助餐服务。符合条件的村级养老服务设施也可现场制作餐食。鼓励乡镇人民政府或村委会自建队伍或委托有资质、有爱心的企业、社会组织为农村老年人提供送餐服务。注重在解决日常就餐的基础上强化营养管理。③完善特殊困难老年人探访关爱和紧急救援服务。各乡镇人民政府要加强农村独居、失能（失智）、重残、纯老家庭、计划生育特殊家庭的老年人以及出现阶段性临时困难的老年人（以下统称“特殊困难老年人”）底数排摸，形成名单库，动态及时更新，依托村级养老服务设施、养老服务机构、社区工作者和志愿者等力量，按照要求开展探访关爱，并保障“一键通”紧急救援或相关服务覆盖特殊困难老年人。④推进居家环境适老化改造。各涉农区要积极探索符合农村住宅特点的居家环境适老化改造项目，提升农村老年人居家生活的无障碍性、安全性。⑤拓展文体康养等服务。各涉农区和乡镇人民政府要加强资源对接与统筹，支持有条件的农村养老服务设施在提供日常照护服务的基础上，增加健康宣教、康养指导、精神慰藉等内容；在普通的聊天交流、观看电视电影等日常活动基础上，引入更多农村老年人喜闻乐见的优质文体资源，加强科学健身指导，丰富农村老年人精神文化需求和康养体养需求。

（3）加强农村养老服务保障。①加快培育农村本土养老服务队伍。各涉农区要着力挖掘农村本土资源，打造农村养老服务主力军。发扬农村互助尊老传统文化，鼓励农村居民守望相助，将零散的互助行为有效组织起来。发挥本地人力资源语言沟通顺畅、生活习惯熟悉、乡邻乡亲等优势，加大对农村富余劳动力的培训和使用，组织农村低龄老人和住村妇女接受培训，参与农村老年人照护和服务工作。②引导社会力量支持参与农村为老服务。积极培育本地社会组织和爱心企业，通过资金投入、承接项目或公益捐赠等方式，参与农村养老服务项目，或者链接各方资源，在参与产业发展和乡村振兴、促进本地就业的同时，反哺农村老年人。③加大农村养老服务资金投入。针对农村老年人多层次的养老服务需求，通过市、区两级财政资金投入，重点解决农村养老服务设施的基础建设和持续运营问题。在现有政策基础上，逐步加强对乡村长者照护之家、农村示范睦邻点等设施的补贴力度。各涉农区要在乡村振兴中，结合农村老年人口数量，安排一定资金用于农村养老服务。区、镇财力要加强统筹，支持村级养老服务设施建设，尤其对经济薄弱村给予资金倾斜。对符合条件的老年人在选择集中托养、助餐送餐以及日间照护等服务时给予相应补贴，提高其支付能力。鼓励通过政府购买服务等形式，引入第三方提供养老服务。

（4）加强农村养老服务监管。各涉农区要指导各乡镇人民政府因地制宜做好农村养老服务指导与安全管理。在农村养老服务设施的法人登记、服务设施安全、食品安全、消防安全方面，区民政局、市场监管、住建、消防救援等相关部门，结合农村实际，加强管理与指导服务。

5.保障措施。（1）加强组织领导。各涉农区要充分认识推动农村养老服务高质量发展的重要意义，把农村养老服务纳入“三农”工作和乡村振兴战略重点推进范围，健全党委领导、政府主导、社会协同、市场参与的养老服务工作机制。要加强统筹协调、上下联动，形成推进农村养老服务发展的合力。要结合实际，制定推动农村养老服务发展的工作方案、细化工作举措，确保各项目标任务有效落实。（2）加强考核监督。将农村养老服务工作纳入涉农区年度绩效考核范围，加强重点任务完成情况监督检查，确保责任到位、任务落实。（3）加强宣传引导。要在农村地区加大养老服务相关法律法规政策的宣传，帮助农村老年人了解养老服务政策。广泛宣传敬老、养老、爱老、孝老传统美德，提倡亲情互助，发挥家庭养老的基础作用。引导群众践行尊老爱老村规民约，培育良好社会风尚。加大对农村养老服务工作先进典型的宣传力度，积极营造促进农村养老服务健康发展的良好社会氛围。

三、实战应用

例题1：案例分析——概括总结

为积极应对人口老龄化带来的居家养老较难、社区活力偏弱等问题，G镇积极探索农村养老新路径。请你结合材料，概括G镇通过阵地赋能提升农村养老服务的主要做法。要求：重点突出、条理清晰、语言简洁，350字左右。

【参考作答】

一、构建养老服务设施矩阵。打造家门口“1+13+N”养老服务设施矩阵，1是镇级综合为老服务中心，13是13个村居级家门口养老服务站，N是镇村两级养老服务设施包含睦邻点、老年活动室、助餐点、辅具租赁点等。

二、盘活农村闲置资产资源。将闲置集体房屋资产改造为集中西医诊疗、日间照料、运动康复、文化娱乐、助餐助浴、便民服务等功能于一体的镇级综合为老服务中心，为全镇老年人提供多元化综合养老服务。

三、优化村级养老服务阵地。以“15分钟乐龄生活圈”为活动半径，整合老年活动室、卫生室、阅览室、党群服务点、睦邻点等村级资源，提档升级村级家门口养老服务站，为老年人提供家门口的“微服务”。

四、合理布局养老设施点位。以“设施可及，服务直达”为思路，将辅具租赁、助餐堂食等服务下沉至家门口养老服务站，由村级养老顾问负责日常管理，实现就近服务。

（来源：上海市民政局网站，有删改）

例题2：公文——通知

为保障征地养老人员的基本生活，规范征地养老人员的管理，市人力资源和社会保障局拟发布关于2023年调整本市征地养老人员生活费标准的通知。请你结合材料，起草该通知。要求：格式完整、条理清晰、语言规范，350字左右。

【参考作答】

关于2023年调整本市征地养老人员生活费标准的通知

各区人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位：

根据《上海市人民政府关于印发修订后的〈上海市被征收农民集体所有土地农业人员就业和社会保障办法〉的通知》（沪府规〔2022〕3号）的有关规定，为切实保障本市征地养老人员的基本生活，规范征地养老人员的管理，经市政府同意，从2023年1月1日起调整本市征地养老人员生活费标准。现将有关事项通知如下：

一、区管理的征地养老人员生活费标准的调整按照职保中原镇保养老人员养老金增长的平均水平安排，具体办法由区政府制定。征地养老管理单位管理的征地养老人员生活费调整办法，参照所在地区政府制定的办法执行。

二、按本通知规定调整征地养老人员生活费标准所需费用按原渠道列支。

三、本通知自2023年7月13日起施行。本通知有效期至2023年12月31日。

上海市人力资源和社会保障局

2023年7月5日

（来源：上海市人力资源和社会保障局网站）

四、高分框架

★策论文框架

“三加”行动绘就“颐美乡村”夕阳红