一、背景链接

为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》精神，扎实推进新型城镇化建设，提升全区城镇化质量和水平，内蒙古自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设总体方案（2023—2025年）》。

二、深度解读

★城镇化概念

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。按照建设中国特色社会主义五位一体总体布局，顺应发展规律，因势利导，趋利避害，积极稳妥扎实有序推进城镇化，对加快社会主义现代化建设进程、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大现实意义和深远历史意义。

★城镇化建设重大意义

城镇化是现代化的必由之路。工业革命以来的经济社会发展史表明，一国要成功实现现代化，在工业化发展的同时，必须注重城镇化发展。当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成。工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要基础，是发展的根基；信息化具有后发优势，为发展注入新的活力；城镇化是载体和平台，承载工业化和信息化发展空间，带动农业现代化加快发展，发挥着不可替代的融合作用。

城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎。内需是我国经济发展的根本动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。城镇化水平持续提高，会使更多农民通过转移就业提高收入，通过转为市民享受更好的公共服务，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放，也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等巨大投资需求，这将为经济发展提供持续的动力。

城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手。产业结构转型升级是转变经济发展方式的战略任务，加快发展服务业是产业结构优化升级的主攻方向。目前我国服务业增加值占国内生产总值比重仅为46.1%，与发达国家74%的平均水平相距甚远，与中等收入国家53%的平均水平也有较大差距。城镇化与服务业发展密切相关，服务业是就业的最大容纳器。城镇化过程中的人口集聚、生活方式的变革、生活水平的提高，都会扩大生活性服务需求；生产要素的优化配置、三次产业的联动、社会分工的细化，也会扩大生产性服务需求。城镇化带来的创新要素集聚和知识传播扩散，有利于增强创新活力，驱动传统产业升级和新兴产业发展。

城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径。我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。我国人均耕地仅0.1公顷，农户户均土地经营规模约0.6公顷，远远达不到农业规模化经营的门槛。城镇化总体上有利于集约节约利用土地，为发展现代农业腾出宝贵空间。随着农村人口逐步向城镇转移，农民人均资源占有量相应增加，可以促进农业生产规模化和机械化，提高农业现代化水平和农民生活水平。城镇经济实力提升，会进一步增强以工促农、以城带乡能力，加快农村经济社会发展。

城镇化是推动区域协调发展的有力支撑。改革开放以来，我国东部沿海地区率先开放发展，形成了京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推动了东部地区快速发展，成为国民经济重要的增长极。但与此同时，中西部地区发展相对滞后，一个重要原因就是城镇化发展很不平衡，中西部城市发育明显不足。随着西部大开发和中部崛起战略的深入推进，东部沿海地区产业转移加快，在中西部资源环境承载能力较强地区，加快城镇化进程，培育形成新的增长极，有利于促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调。

城镇化是促进社会全面进步的必然要求。城镇化作为人类文明进步的产物，既能提高生产活动效率，又能富裕农民、造福人民，全面提升生活质量。随着城镇经济的繁荣，城镇功能的完善，公共服务水平和生态环境质量的提升，人们的物质生活会更加殷实充裕，精神生活会更加丰富多彩；随着城乡二元体制逐步破除，城市内部二元结构矛盾逐步化解，全体人民将共享现代文明成果。这既有利于维护社会公平正义、消除社会风险隐患，也有利于促进人的全面发展和社会和谐进步。

★城镇化发展态势

根据世界城镇化发展普遍规律，我国仍处于城镇化率30%—70%的快速发展区间，但延续过去传统粗放的城镇化模式，会带来产业升级缓慢、资源环境恶化、社会矛盾增多等诸多风险，可能落入“中等收入陷阱”，进而影响现代化进程。随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

城镇化发展面临的外部挑战日益严峻。在全球经济再平衡和产业格局再调整的背景下，全球供给结构和需求结构正在发生深刻变化，庞大生产能力与有限市场空间的矛盾更加突出，国际市场竞争更加激烈，我国面临产业转型升级和消化严重过剩产能的挑战巨大；发达国家能源资源消费总量居高不下，人口庞大的新兴市场国家和发展中国家对能源资源的需求迅速膨胀，全球资源供需矛盾和碳排放权争夺更加尖锐，我国能源资源和生态环境面临的国际压力前所未有，传统高投入、高消耗、高排放的工业化城镇化发展模式难以为继。

城镇化转型发展的内在要求更加紧迫。随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。工业化、信息化、城镇化和农业现代化发展不同步，导致农业根基不稳、城乡区域差距过大、产业结构不合理等突出问题。我国城镇化发展由速度型向质量型转型势在必行。

城镇化转型发展的基础条件日趋成熟。改革开放，我国经济快速增长，为城镇化转型发展奠定了良好物质基础。国家着力推动基本公共服务均等化，为农业转移人口市民化创造了条件。交通运输网络的不断完善、节能环保等新技术的突破应用，以及信息化的快速推进，为优化城镇化空间布局和形态，推动城镇可持续发展提供了有力支撑。各地在城镇化方面的改革探索，为创新体制机制积累了经验。

★我国城镇化发展目标

城镇化水平和质量稳步提升。城镇化健康有序发展，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

城镇化格局更加优化。“两横三纵”为主体的城镇化战略格局基本形成，城市群集聚经济、人口能力明显增强，东部地区城市群一体化水平和国际竞争力明显提高，中西部地区城市群成为推动区域协调发展的新的重要增长极。城市规模结构更加完善，中心城市辐射带动作用更加突出，中小城市数量增加，小城镇服务功能增强。

城市发展模式科学合理。密度较高、功能混用和公交导向的集约紧凑型开发模式成为主导，人均城市建设用地严格控制在100平方米以内，建成区人口密度逐步提高。绿色生产、绿色消费成为城市经济生活的主流，节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例大幅提高。城市地下管网覆盖率明显提高。

城市生活和谐宜人。稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，基础设施和公共服务设施更加完善，消费环境更加便利，生态环境明显改善，空气质量逐步好转，饮用水安全得到保障。自然景观和文化特色得到有效保护，城市发展个性化，城市管理人性化、智能化。

城镇化体制机制不断完善。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展，阻碍城镇化健康发展的体制机制障碍基本消除。

★自治区城乡融合发展主要问题

一是城镇化质量不高。全区常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率差距较大，“人地”“人钱”挂钩配套政策尚需继续深化，多元化农牧业转移人口市民化成本分担机制仍不完善。

二是中心城市辐射带动能力弱。呼包鄂城市群经济和人口承载能力偏低，城镇对人口吸纳能力偏弱。中小城市和小城镇集聚效应不足，难以吸引产业和人口流入，成为城镇化推进和城镇体系建设面临的重要难题。

三是基础设施和公共服务供给不足。部分城市道路建设、公交系统建设滞后，综合承载能力仍然较弱。

四是治理水平亟待提高。城镇治理体系不健全、机制不顺畅，高效预防和应对自然灾害、疫情险情、重大公共事件制度体系和工作机制尚不完善，城镇治理精细化水平不高。

五是城镇发展特色不鲜明。“千城一面”现象普遍存在，在城镇建设中未能有效保护传统地域文化要素，未能形成具有明显地域特色和历史人文气息的城市风貌。

★内蒙古推进城乡融合发展主要任务

（一）促进城乡要素自由流动

城乡融合发展不仅需要关注城市乡村所拥有的优势资源进行互补，还应该进一步促进人才、土地、资金、技术方面的要素资源的平等交换以及双向流动。在人才要素流动方面，建立城市人才入乡激励机制，制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业，推进城市教科文卫体等工作人员定期服务乡村。在土地要素方面，完善农村承包地、宅基地的“三权分置”制度，推进在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市等措施。在资金要素方面，鼓励各级财政支持城乡融合发展及相关平台和载体建设，撬动更多社会资金投入；加大开发性和政策性金融支持力度，开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权等担保融资，支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金；完善融资贷款和配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域。在技术要素方面，建立健全有利于农业科技人员下乡、农业科技成果转化、先进农业技术推广的激励和利益分享机制。

（二）加快推进以人为核心的新型城镇化

加快推进以人为核心的新型城镇化，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农牧业转移人口有序实现市民化，是促进城镇化与工业化同步发展的内在要求和有力举措。一是提高新型城镇化质量，繁荣城镇经济，增强城镇产业支撑和就业吸纳能力。大力提升城市经济质量，增强城市创新力、需求捕捉力、品牌影响力、核心竞争力。着力提升城镇产业支撑能力，立足自身区位条件，资源禀赋和产业积淀，以发展特色产业为核心，兼顾发展特色文化、特色环境、特色建筑。培育和壮大呼包鄂乌城市群，探索构建统一市场，提升区域的活力及综合承载力。二是建立自治区政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制与自治区内流入地和流出地成本分担机制，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策以及城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。如，自治区政府分担一定比例农牧业人口跨省区、跨盟市转移的市民化成本，以及影响全区范围、在盟市之间有一定外部性的基础设施建设和公共服务成本。三是在就业创业、社会保障等方面完善农牧业转移人口市民化的配套措施。加快实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，确保进城人口在就业服务、子女教育、住房和社会保障等方面享有同等权益。

（三）夯实城乡融合发展的新基石

发展融通城乡的产业，建立城乡共享的经济体系，是重塑城乡关系、促进城乡融合发展的经济基石。一是要发挥比较优势，重构产业链条。要增强城乡三次产业、同次产业之间的内在联系，把现代农业、新型工业与现代服务业有机结合起来，提升农业在整个价值链中的贡献度，激发乡村经济发展新动能。推进不同类型、不同环节农牧业产业链延伸整合，促进农牧业生产、加工、物流、研发和服务相互融合，推动产前、产中、产后一体化发展。二是要提高发展质量，夯实农业基础。深化农牧业供给侧结构性改革，厚植农业发展基础。加快推进农牧业转型升级，以科技为支撑，提高农牧业科技水平、装备水平。突出绿色导向，选择环境友好型、清洁型农业生产方式，提高资源利用率和农业生态系统的生产力，着力打造全国重要的绿色农产品供给基地。三是要培育新兴业态。发挥一、二、三产业融合的乘数效应，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务、会展农业和农业众筹等新模式，完善农村电子商务支持政策，实现城乡生产与消费多层次对接。

（四）拓展形成城乡融合发展的新空间

持续优化城乡融合格局是实施乡村振兴战略的重要基础，要坚持城乡空间结构一体塑造，构建以中心城区为核心、以县城为支撑、以小城镇为基础、以农村新型社区为单元的城镇化发展格局。一是要实行规划融合，把城乡作为一个有机整体进行规划。通盘考虑城镇和农村牧区发展，统筹谋划产业发展、基础设施、公共服务、资源能源、生态环境保护等主要布局，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。二是优化城乡布局，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。培育壮大城市群，支持呼包鄂乌依托各自优势打造产业优势、集聚优势、互联互通优势；增强中心城市辐射带动功能，发挥区域中心城市支撑城镇化格局的重要支点作用，增强辐射带动和综合服务能力；加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展，增强城镇地区对乡村的带动能力；因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的特色小镇和小城镇，加强以苏木乡镇政府驻地为中心的农牧民生活圈建设，以镇带村、以村促镇，推动镇村联动发展。

（五）加快推动公共服务均等化

不断提升基本公共服务均等化水平，是城乡融合发展的重要要求。一是统筹协调城乡教育发展，建立健全城乡义务教育资源均衡配置机制。建立乡村教师补充机制，推动教师资源向乡村倾斜，推行城乡义务教育学校标准化建设。二是加快推进镇村卫生服务一体化，健全乡村医疗卫生服务体系。加强乡村医疗卫生人才和医疗卫生服务设施的建设；统筹通过鼓励县医院和乡村的卫生所建立医疗共同体，开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作；支持大医院医生多点执业，鼓励大医院与苏木乡镇医院建立医联体，发展“互联网+医疗”优质医疗服务，缓解农村牧区居民看病难、看病贵的问题。三是促进基本公共文化服务标准化、均等化，加快构建农村牧区公共文化服务体系。统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，推行公共文化服务参与式管理模式，积极开展送文艺进乡村活动，划定乡村建设的历史文化保护线。四是调整优化财政支出结构，创新基本公共服务供给的社会参与机制，增强城乡基本公共服务供给能力。公共服务项目的支出应当向城市弱势群体和农村倾斜，向公共服务的薄弱环节倾斜。积极探索公共服务市场供给模式，建立多元参与机制。

（六）构建乡村治理新体系

“十四五”时期即步入了“后乡村”时代，必须构建起与城乡融合发展相适应的乡村治理新体系。一要强化乡村基层党组织的领导核心作用。通过“两委”换届等渠道，选好配强组织带头人。推进嘎查村党组织书记通过法定程序兼任嘎查村民委员会主任和集体经济组织、农牧民合作社负责人。二要发展壮大村级集体经济。围绕“名、优、稀、特”产品产业，探索创新集体经济发展路子。加强对农村集体经济的组织指导、专项服务和资金扶持。三要健全完善“三治”结合的乡村治理体系。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会等，完善群众自主议事、自治管理、自我服务机制。加强农村法治宣传教育，提高农民群众法治素养。以德治为先，强调道德教化作用，弘扬真善美，传播正能量。四要培养造就高素质乡村治理工作队伍。实施乡村带头人素质整体优化提升行动，通过引导高素质能人返乡、选调生到村任职、选派第一书记和机关干部下派等多种途径，强化基层工作者人才力量。

三、实战应用

例题1：为加快推进以人为核心的新型城镇化建设，促进城乡融合发展，呼伦贝尔市拟制定加快推进新型城镇化和城乡融合发展实施方案。请你结合实际，起草该实施方案。要求：格式准确、内容全面，1200字左右，50分。

【参考作答】

呼伦贝尔市加快推进新型城镇化和城乡融合发展实施方案

为贯彻落实《内蒙古自治区党委 自治区人民政府关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的实施意见》，加快推进以人为核心的新型城镇化建设，促进城乡融合发展，不断提高全市城镇化水平，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，认真落实总书记对内蒙古重要讲话重要指示批示精神和全区经济社会高质量发展座谈会精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，牢牢立足“两个屏障”“两个基地”和“一个桥头堡”的战略定位，着力构建“一核两极多点”城镇化总体格局，着力提高农牧业转移人口市民化质量，着力提升城镇综合承载能力，实现城镇化质量变革、效率变革和动力变革，服务建设更加美丽富饶和谐安宁呼伦贝尔。

到2025年，呼伦贝尔市城镇布局和形态更加完善、城镇化质量和水平全面提升、城镇品质和承载力明显提高、城镇治理能力现代化水平明显提升、城乡融合发展格局基本形成。

二、重点任务

（一）构建城镇化总体格局，促进区域协调发展

着力构建以呼伦贝尔中心城区为核心，以满洲里市、扎兰屯市—阿荣旗为两极，以旗市区中心城镇、地方特色城镇为多点的城镇化总体格局，建设稳定发展型城市，推动城镇发展由规模扩张向集中集约集聚发展转变。

（二）强化基本公共服务保障，提高市民化质量

着力解决城镇化“率高质低”问题，以提高转移人口市民化质量为中心，推进旗市区政府所在地及周边地区公共服务设施提标扩面，扩大基本公共服务有效供给，推进基本公共服务标准化，推动城镇基本公共服务覆盖未落户常住人口，引导人口向中心城区、中心城镇集聚。

（三）实施城市更新行动，提高城镇承载能力

坚决扭转城镇建设奢侈浪费风气，严格控制城市道路、公园广场规模，探索集约建设、复合利用的城市建设路径，着力提升城镇基础设施承载能力、产业承载能力、服务承载能力，提高城镇发展吸引力和竞争力，促进旗市区政府所在地及周边地区环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级。

（四）深化管理体制改革，提升城镇治理水平

树立全周期管理理念，深化城镇管理体制改革，转变线性扩张式城镇规划方式，推行功能复合、立体开发、公交导向的集约紧凑型发展模式，切实提高风险防控能力，大幅提升城镇科学化、精细化、智能化治理水平。

四、保障措施

（一）加强组织领导。市推进新型城镇化建设工作领导小组成员单位要坚持统筹协调、分类指导，按照职责分工，强化主体责任，健全工作机制，全面贯彻落实本实施方案，将各项工作落实到具体政策和项目上，尽快抓实见效。

（二）完善工作机制。健全政府统一领导、部门全面落实的工作推进机制。建立健全推进新型城镇化及城乡融合发展工作机制，定期研究部署新型城镇化年度重点工作，推动本实施方案各项任务落实落细。

（三）加强实施评估。完善监测评估制度，配合自治区做好自治区级城镇化规划实施中期和终期阶段评估工作，强化对本方案实施跟踪分析，加强对方案设定的指标及相关领域重点任务实施情况评估，形成总结评估报告。

（来源：呼伦贝尔市人民政府网）