★热点导学

中央推进基本养老服务体系建设5项重点任务：一是制定落实基本养老服务清单；二是建立精准服务主动响应机制；三是完善基本养老服务保障机制；四是提高基本养老服务供给能力；五是提升基本养老服务便利化可及化水平。

推进基本养老服务体系建设四性原则：坚持基础性、普惠性、共担性、系统性原则。

基本养老服务体系建设工作思路：培育品牌化市场主体、构建就地居家和异地康养社区两种养老模式、实现老年人各类养老服务需求全面覆盖。

“三边四级、就近精准”养老服务体系：完善街道社区就近养老服务网络。推进市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的养老服务体系建设，坚持围绕老年人“周边、身边、床边”建设施送服务。

三级养老服务网络：以区级养老服务指导中心为统筹，以街道（乡镇）区域养老服务中心为主体，以社区养老服务驿站为延伸，精准链接养老服务资源，形成与常住人口、服务半径挂钩，城乡协同、全面覆盖的三级养老服务网络。

“四位一体”综合监管体系：完善政府监管、行业自律、社会监督、机构自治“四位一体”的综合监管体系。

“三社联动”机制：打造以社区为平台、社会组织为载体、社会工作者为支撑的居家养老社区服务“三社联动”机制。

一、背景链接

2023年10月，北京市发布《关于完善北京市养老服务体系的实施意见》，《实施意见》提出，到2025年，本市基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人。

二、深度解读

★内涵

基本养老服务是指由国家直接提供或者通过一定方式引导相关主体向老年人提供旨在实现老有所养、老有所依所必需的基础性、普惠性、兜底性服务。

★我国养老服务事业发展现状

截至2022年底，全国60周岁及以上老年人超过2.8亿，占全国总人口19.8%，其中65周岁及以上老年人达2.1亿，占全国总人口14.9%，人口老龄化形势严峻。党的十八大以来，养老服务制度体系加快完善，基本养老服务的公平性、可及性不断提高。截至2022年底，老年人高龄津贴、养老服务补贴、护理补贴、综合补贴分别惠及3330.2万、546.1万、97.1万、67.2万老年人。全国1395万名老年人纳入最低生活保障，368万特困老年人纳入特困救助供养，做到“应养尽养”；全国有各类养老机构和设施38.1万个，其中养老机构4万个、社区养老服务机构和设施34.1万个，床位822.3万张。这些为基本养老服务体系建设奠定了坚实基础。

★中办国办《关于推进基本养老服务体系建设的意见》有关部署

《意见》明确了到2025年的具体目标。“十四五”时期重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求。到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务内容、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人。

《意见》提出了5项重点任务。一是制定落实基本养老服务清单，要求各地各有关部门严格落实《国家基本养老服务清单》，省级政府制定并发布本地区基本养老服务具体实施方案及清单。二是建立精准服务主动响应机制，开展老年人能力综合评估，逐步实现从“人找服务”到“服务找人”。加强残疾老年人养老服务保障。面向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人提供探访关爱服务，依托基层管理服务平台提供养老服务政策咨询、信息查询、业务办理等便民养老服务。三是完善基本养老服务保障机制，推动建立相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴范围和补贴标准，建立基本养老服务经费保障机制，落实发展养老服务优惠扶持政策，鼓励社会力量参与提供基本养老服务。四是提高基本养老服务供给能力，分级编制推动养老服务设施发展的整体方案，按标准和要求配套建设养老服务设施，政府投入资源或者出资建设的养老服务设施优先用于基本养老服务，保障特困人员供养服务机构有效运转。五是提升基本养老服务便利化可及化水平，发展街道（乡镇）区域养老服务中心或为老服务综合体，优先推进与老年人日常生活密切相关的公共服务设施改造，对纳入分散特困供养的失能、高龄、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，加强信息无障碍建设。

★完善北京市养老服务体系指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的二十大精神，坚持党对养老服务体系建设的全面领导，坚持以人民为中心，坚持以改革创新为根本动力，坚持基础性、普惠性、共担性、系统性原则，加快建成覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系；坚持有为政府与有效市场相结合，坚持养老事业和养老产业协同发展，坚持首都特色、首善标准，坚持发挥政府、社会、市场、家庭四方作用，积极构建群众买得到、买得起、用得好的养老服务供给体系，持续提升养老服务的专业性、便利性、可及性，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感。

★发展任务

着眼保基本、广覆盖、可持续，推动居家社区机构养老相协调，尽力而为、量力而行，保障老年人的基本生活和照料需要，优先保障经济困难的失能、高龄、重度残疾、无人照顾等老年人的基本养老服务需求。

按照“培育品牌化市场主体、构建就地居家和异地康养社区两种养老模式、实现老年人各类养老服务需求全面覆盖”的工作思路，形成以事业带动产业、以产业支撑事业、事业和产业协同发展的工作格局，为老年人提供方便可及、价格可负担、品质有保障、发展可持续的养老服务。

以区级养老服务指导中心为统筹，以街道（乡镇）区域养老服务中心为主体，以社区养老服务驿站为延伸，精准链接养老服务资源，形成与常住人口、服务半径挂钩，城乡协同、全面覆盖的三级养老服务网络。

★北京市“十四五”规划有关部署

坚持兜底线、织密网、建机制，健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，稳步提高社会保障水平。

完善社会保障体系。健全公平的社会保险制度。落实好养老保险全国统筹、最低缴费年限调整、渐进式延迟法定退休年龄等国家政策。支持扩大企业年金覆盖范围。深入落实国家支持养老保险第三支柱发展的措施和政策，有序探索扩大税延型商业养老保险规模，完善多层次、多支柱养老保险体系。积极发展商业医疗保险，规范发展社会医疗救助，建立完善多层次医疗保障体系。提升社保服务综合能力。以人性化、智能化为目标，全面提升社保经办服务效能。实现民生卡“多卡合一”。为参保人员提供参保缴费、转移接续、待遇领取等“全网通办”服务。创新劳动能力鉴定服务模式，完善退休人员服务管理制度，全面实现退休人员社会化管理。

健全社会救助和福利体系。完善主动发现和救助响应机制，织牢织密社会救助网底，稳步提高重点群体社会福利水平，营造充满关爱的社会氛围。强化社会救助政策统筹和有效帮扶。健全更加精准、更加高效和更有力度的社会救助服务体系，让每个身处困境者都能得到关爱和温暖。制定社会救助条例。延伸社会救助神经末梢，强化基层党组织和城乡社区主动发现职能。优化提升流浪救助管理手段和方式。稳步提升社会福利水平。健全关爱失独家庭、空巢老人、独居老人的组织化救助体系。加强基层福利设施建设，推进北京市第三社会福利院扩建，实施平谷区综合福利中心等一批区级综合性设施建设。

★北京市“十四五”时期民政事业发展规划有关部署

把握超大城市养老服务的特点规律，坚持事业和产业同步推进，坚持城乡统筹发展，坚持补短板、强弱项，不断巩固提升“三边四级”“就近精准”养老服务供给，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的新型养老服务体系。

健全基本养老服务制度。突出政府兜底线保基本职责。制定出台基本养老服务清单，明确和细化政府保障的标准、方式，强化公办养老机构的公益职能，重点将经济困难、失能、失智、重度残疾等特殊老年群体纳入政府兜底保障范围。明确享受政府优惠政策和相关补助的市场主体举办的养老机构，按一定比例保障基本养老服务对象。推动各区按护养型床位不少于60%的比例，至少建成1所区级公办养老机构。推进养老补贴制度改革。加快从“补床头”为主向“补人头”为主转变，提升老年人的支付能力和选择自由度，实现养老机构从“围着政府转”向“围着老人转”转变。推进建立失能失智老年人照护体系。聚焦认知障碍照护服务刚性需求，制定失智老年人照护服务支持政策，建立健全社区干预、机构照护、社会宣教等制度，加强养老机构重度失能失智老年人床位规范建设，制定照护床位岗位及服务规范。制定养老家庭照护床位建设管理办法。建立健全家庭养老支持政策体系，出台实施经济困难失能老年人子女及近亲属回归家庭参加照护服务的支持政策，制度化开展失能老年人家庭照护者技能培训，增强家庭养老照护服务能力。到2025年，在居家照护需求相对集中的城市社区，建设不少于1万张养老家庭照护床位。建立健全养老机构应急制度。制定养老机构应急设施建设和应急设备配备工作规范，推进养老机构隔离室、消毒室等建设。明确各区预留不少于2%的养老床位，用于突发公共事件应急处置。

完善“三边四级、就近精准”养老服务体系。完善街道社区就近养老服务网络。推进市级指导、区级统筹、街乡落实、社区参与的养老服务体系建设，坚持围绕老年人“周边、身边、床边”建设施送服务。重点加强街乡镇养老照料中心和社区养老服务驿站建设，到2025年，全市累计建成并运营街乡镇养老照料中心280家，运营社区养老服务驿站不少于1200家。推进养老服务驿站可持续发展。制定实施养老服务驿站管理办法，明确功能定位。完善建设支持、运营补贴、优先承接政府购买服务项目等支持政策。健全养老服务驿站信息归集共享、诚信档案、协同监管等制度，推行养老服务驿站星级评定，促进社会化选择，释放发展活力。培育发展更接地气的农村养老服务。因地制宜推进家庭养老、机构养老、互助养老、志愿服务等服务模式。开展“物业服务+养老服务”试点工作。持续推进农村幸福晚年驿站建设，建成邻里互助点不少于1000个。加快完善养老助餐服务体系，解决老年人吃饭不便问题。改革财政支持方式，推动直接补贴从业人员，壮大农村养老服务队伍。改革乡镇敬老院管理体制。推动乡镇敬老院管理权移交区民政部门，实现各区范围内乡镇敬老院集中统一管理。实施乡镇敬老院设施改造计划，每个区至少改造成1所具备集中接收城乡特困老年人的三星级以上乡镇敬老院。落实养老服务机构水电气热享受民用价格等各类优惠政策。完善养老机构建设支持政策。重点扶持发展满足基本养老服务需求、服务高龄及失能失智老年人的养老机构。

构建多层次养老服务联合体。推进京津冀养老服务协同体建设。落实京津冀协同发展战略，协同规划建设，优化产业布局，制定异地养老支持政策，推动北京养老项目向北三县等环京周边地区延伸布局，促进养老服务制度体系渐进融合和养老基本公共服务均等化发展。争取民政部等相关部委支持，营造规则统一开放、标准资质互认、要素自由流动和信息资源同步共享的市场环境，加快实现标准协同、监管协同。加快构建城郊养老服务协作体。综合平衡养老服务供给、设施利用现状，推动以区为主体，建立健全中心城区和远郊区养老服务供需对接机制，为区域内老年人提供个性化、多元化的养老服务选择，实现中心城区和远郊区养老服务协同发展。打造街乡镇养老服务联合体。坚持就近就便，制定推进街乡镇养老服务联合体建设的意见，统筹辖区内养老机构、社区养老服务驿站、医疗卫生机构等各类资源，加强对接转介、相互支持，打造居家、社区、机构全链条协同的医养联合体。稳步推进老年友好型社区建设，打造一刻钟养老服务圈。

加快补齐养老服务短板。落实《北京市养老服务专项规划（2021年—2035年）》，推动设置养老用地类别，对基本养老服务设施和提供就近养老服务的设施用地，且经民政部门认定属于公益性的，采取行政划拨土地方式，建设永久性就近养老服务设施；对于公办养老机构或者承接基本养老服务对象的公益性社会办养老机构兴办的养老服务设施，采取划拨方式供地。按照“村地区管”思路，通过集体建设用地保障乡镇养老服务设施用地。推进闲置设施利用，抓紧“疏整促”有利契机，制定出台利用闲置设施建设养老服务机构设施的指导意见，推动存量设施、疏解后的闲置设施、老旧小区改造新增设施等优先保障养老等民生服务设施。推动区级层面在控制性详规中，结合街区人口结构和需求明确养老用地的要求。聚焦失能失智失独和高龄等重点老年群体，加快建设以政策性长期护理保险为支撑，以商业性长期护理保险为补充，以养老服务补贴和重点人群兜底为基本保障的多层次长期护理保障体系。加强养老护理职业体系建设，畅通职业晋升渠道，扩大养老服务队伍就业来源。加强养老服务人才队伍建设，实施养老服务人才队伍技能提升专项行动，制定实施养老服务人才培养培训实施办法，每年培训不少于1万名养老护理员、500名养老服务机构负责人、500名老年社会工作者。制定养老服务时间银行政策，建立养老志愿服务时间储蓄体系。开发为老服务岗位，鼓励支持低龄老年人帮扶高龄老年人。大力发展养老服务产业。培育发展老年用品市场，出台老年人康复辅助器具配置、租赁、回收和融资租赁办法。出台适老化改造激励政策，加快培育居家适老化市场，引导有需要的老年人家庭开展居家适老化改造。出台养老服务机构连锁化运营的指导意见。加快商业养老保险试点改革，支持保险机构推进老年人意外险、失独家庭综合保障等保险项目增点扩面。推进养老机构减税降费，同等享受小微企业普惠性税收减免和社区家庭服务业税费优惠政策。

加强养老服务监督管理。健全养老服务管理体制。推进建立与中央部门、国家机关、中央企业、驻京部队等有效协调的工作机制，研究建立养老机构场景化事中事后监管工作机制，推动形成党委领导、政府主导、部门负责、社会参与、央地协同的养老服务工作格局。坚持政府主导、部门协同、分工明确、齐抓共管，推动建立市、区两级养老服务联席会议制度。完善养老服务综合监管机制。建立养老服务风险防控体系和服务质量监测机制。制定养老服务综合监管方案。健全跨部门协同监管机制。实行“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单制度。常态化开展养老服务安全综合检查。推进养老服务行业消防安全标准化管理。做实失信联合惩戒机制。发挥养老行业协会、老龄产业协会、基层老年协会等行业组织的监管作用，推动将养老机构全部纳入行业管理范围。推进养老服务标准化信息化。健全养老机构服务标准和评价体系。建立养老服务监测分析与发展评价机制，完善养老服务统计分类制度，夯实统计监测基础。推进互联网与养老服务的深度融合，完善社会福利综合管理平台功能作用，全面推行“菜单式”就近便捷养老服务。

★完善北京市养老服务体系建设重点任务

（一）加强养老服务体系统筹布局

完善基本养老服务清单和市场化服务供给清单。依据《国家基本养老服务清单》，完善《北京市基本养老服务清单》，针对不同年龄、不同经济状况老年人，分类明确服务项目、服务内容及服务标准。建立基本养老服务清单动态调整机制，由市民政局会同相关部门报市政府同意后，进行适时调整。到2025年，基本养老服务制度体系基本健全，基本养老服务清单不断完善，服务对象、服务内容、服务标准等清晰明确，服务供给、服务保障、服务监管等机制不断健全，基本养老服务体系覆盖全体老年人。鼓励支持行业组织和市场主体根据老年人养老服务实际需求，定期发布市场化养老服务供给清单。

完善三级养老服务网络。强化区级养老服务指导中心统筹指导功能，发挥区域养老服务资源整合、信息平台推广应用、行业监管指导作用。建设街道（乡镇）区域养老服务中心，原则上由街道（乡镇）提供至少一处具有一定规模的设施，采取以空间换服务的方式招募服务运营商，确保具备养老服务供需对接、调度监管、社区餐厅、老年学堂、康养娱乐、集中养老等功能，为老年人提供综合性、普惠性养老服务。制定街道（乡镇）区域养老服务中心建设规范，明确功能定位、建设标准、服务清单及验收程序。优化社区养老服务驿站功能定位，作为街道（乡镇）区域养老服务中心的延伸服务网点，就近就便提供巡视探访、助餐、助医、助浴、助洁等服务。各区建立统筹招募机制，统筹招募街道（乡镇）区域养老服务中心、新建小区配套养老设施、社区养老服务驿站服务运营商，推进品牌化、连锁化运营。

优化调整养老服务设施布局。各区按照《北京市养老服务专项规划（2021年—2035年）》相关要求，完成本区养老服务专项规划编制实施工作，确保社区养老服务设施落图落位。严格落实新建住宅小区配建养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付。开展已建成居住区配建养老服务设施补短板行动，推动城市更新行动计划腾退的闲置房产和空间用于养老设施等公共服务设施建设。政府投入资源或者出资建设的养老服务设施要优先用于基本养老服务。保障特困人员供养服务机构有效运转，对有集中供养意愿的特困老年人全部实现集中供养。各区可通过统筹资源等方式，确保到2025年每个区至少有1所以失能特困人员专业照护为主的区级特困人员供养服务机构。

（二）优化居家社区养老服务供给体系

培育品牌化居家养老服务市场主体。通过政府引导、有效监管，加快培育以养老事业发展为目标、市场化运作、提供多元化综合养老服务的市场主体。积极构建普惠性居家养老服务供给体系，引导支持多元市场主体参与基本养老服务供给，为老年人提供价格可负担、品质可信赖、运营可持续的养老服务。

创新居家养老服务模式。推进居家养老服务供给侧结构性改革，完善家庭养老照护支持政策。依托三级养老服务网络，构建政府引导、市场化运作、企业化运营的居家养老服务供给网络。以街道（乡镇）为基础单元，系统设计居家养老服务设施布局和服务供给。全面调查梳理街道（乡镇）辖区内老年人的服务需求，搭建供需对接平台，实现供需精准对接和24小时服务。完善居家养老服务规范，健全服务监管和保险支持机制。鼓励利用待转型的培训疗养机构等乡村资源，建设环境优美、生活便捷、设施与服务配套的异地康养社区。

健全养老助餐服务体系。发挥街道（乡镇）区域养老服务中心助餐主渠道作用，积极发展养老机构网点辐射供、社会餐饮企业分散供、集体用餐配送单位连锁供、老年餐桌补充供等多元化助餐方式，完善线上线下相结合、制餐助餐相配套，市场化、可持续的养老助餐服务体系。强化养老助餐信息化支撑，实现供需精准匹配、动态无感监管和补贴精准发放。

加快推进无障碍环境建设。完善家庭适老化改造支持政策，推进经济困难老年人居家适老化改造，引导有需求的重度失能、重度残疾、计划生育特殊家庭、高龄等老年人开展家庭适老化改造。鼓励发展康复辅助器具社区租赁服务。优先推进老楼加装电梯等与老年人日常生活密切相关的公共服务设施改造，鼓励开展无障碍环境认证，提升无障碍环境服务水平。加强信息无障碍建设，降低老年人应用数字技术的难度，保留线下服务途径，为老年人获取养老服务提供便利。

（三）推动机构养老服务提质增效

强化公办养老机构托底保障作用。发挥公办养老机构提供基本养老服务的基础作用，进一步推动公办养老机构高质量发展。建立区级统筹机制，优化乡镇敬老院等兜底性养老机构布局，鼓励开展设施建设和改造提升工程。提升国有经济对养老服务体系建设的支持能力，鼓励国有企业承接公办养老机构、新建小区配建等公办（建）养老服务设施运营管理，强化国有经济在基本养老服务领域的有效供给。现役军人家属和烈士、因公牺牲军人、病故军人的遗属，符合规定条件申请入住公办养老机构的，同等条件下优先安排。光荣院在保障好集中供养对象的前提下，可利用空余床位为其他无法定赡养人、扶养人或者法定赡养人、扶养人无赡养、扶养能力的老年优待抚恤对象提供优惠服务。

促进养老照料中心迭代升级。大力发展社区嵌入式养老机构，强化养老照料中心养老助餐、日间照料、社区助老等辐射功能。推动由政府无偿提供场地且符合条件的养老照料中心，加快转型升级为街道（乡镇）区域养老服务中心。

深化京津冀养老服务协同发展。按照“政府引导、市场运作、合作共建、同质同标”的原则，推动本市优质养老资源向环京地区延伸布局。完善京津冀养老服务资源推介交流机制，为本市老年人异地养老、回乡养老提供更多选择。

（四）建立精准服务主动响应机制

建立综合为老服务平台。建设集供需对接、政策宣传、养老地图、养老助餐、人才招聘、京津冀协同共享等功能于一体的数字化养老公共服务平台。对接“京通”，促进供需精准匹配，实现养老服务事项“一网通办”。对接“京办”，为科学决策和动态监管提供支撑，实现养老行业“一网统管”。

建立困难老年人精准识别和动态管理机制。发挥街道（乡镇）和基层自治组织作用，建立困难老年人养老服务需求主动发现机制，健全完善并动态更新基础信息台账。完善本市老年人能力评估地方标准，优化评估工作流程，探索建立评估数据共享机制。

加强特殊困难老年人探访关爱。压实街道（乡镇）责任，依托街道（乡镇）区域养老服务中心、村民委员会、社区居委会、社区养老服务驿站、基层老年协会、志愿服务组织等，面向独居、空巢、留守、失能、重度残疾、计划生育特殊家庭等老年人提供上门看望、电话问候等服务。落实养老志愿服务“京彩时光”工作规范，支持养老服务机构、志愿服务组织和养老服务志愿者，为特殊困难老年人提供送餐、陪伴聊天、健康知识宣传等志愿服务。

（五）完善养老服务保障机制

完善长期照护保障制度。建立完善相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度。推动建立全市统一的长期护理保险制度。将政府购买服务与直接提供服务相结合，优先保障经济困难的失能、高龄、重度残疾、无人照顾等老年人的服务需求。鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量依法通过捐赠、设立慈善基金、志愿服务等方式，为养老服务提供支持和帮助。

深化医养融合发展。落实国家基本公共卫生服务项目，规范65周岁及以上常住老年人健康管理服务。严格落实老年人家庭医生签约服务，探索家庭病床与养老家庭照护床位接续服务机制。推动养老机构内部设置医疗卫生机构或与医疗卫生机构进行签约合作。

强化养老服务经费保障。建立与老年人口增长相协调的养老服务经费保障机制，确保养老领域财政投入的科学性、精准性、稳定性和连续性。完善养老服务补贴津贴政策，优化养老服务补贴机制、方式、对象。市级财政统筹中央财政补助、市级一般公共财政预算以及福利彩票公益金等资金渠道给予支持。区级财政统筹上级补助和本级财政资金，保障养老服务各项政策落实。

培育专业化养老服务队伍。制定养老服务人才队伍建设行动计划，完善养老服务人才招聘、培训、激励等机制，建立养老护理员综合评价标准体系。支持本市职业院校与京外职业院校合作，通过在京外招生、对口合作等方式，定向培养养老服务人才。探索推进养老服务相关专业学徒制。建设养老服务人才实训基地、养老护理见习基地。依托街道（乡镇）区域养老服务中心、社区养老服务设施以及村民委员会、社区居委会提供家庭养老指导服务。将失能、残疾等老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，帮助老年人家庭成员提高照护能力。