中共吉林省委办公厅 吉林省人民政府办公厅

关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见

（2023年6月20日）

为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于深化生态保护补偿制度改革的意见〉的通知》精神，完善生态保护补偿制度机制，加快生态文明制度体系建设，现就吉林省进一步深化生态保护补偿制度改革，提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，忠实践行习近平总书记视察吉林重要讲话重要指示精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务和融入新发展格局，深入践行绿水青山、冰天雪地都是金山银山理念，完善生态保护补偿机制，加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，推动全社会形成尊重自然、顺应自然、保护自然的思想共识和行动自觉，积极稳妥推进碳达峰、碳中和工作，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展，加快发展方式绿色转型，加快建设生态强省，坚定走好人与自然和谐共生的现代化之路，为维护生态安全、打造美丽中国吉林样板提供坚实有力的制度保障。

（二）工作原则

——坚持统筹谋划，全面落实。坚持和加强党的全面领导，对标国家改革部署，结合实际统筹研究谋划，全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革，细化举措，实现各项生态补偿改革任务落地见效。

——坚持统筹兼顾，协同发力。遵循生态系统的整体性、系统性及其内在规律，加强补偿政策的协调联动，强化各项制度的衔接配套，完善生态保护补偿机制，促进对生态环境的整体保护。

——坚持政府主导，社会参与。充分发挥政府落实生态保护责任、开展生态保护补偿的主导作用，积极引导社会各方参与，推进市场化、多元化补偿实践。逐步完善政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态保护补偿体制机制，激发全社会参与生态保护的积极性。

——坚持规范权责，硬化约束。运用法律手段规范生态保护补偿行为。清晰界定各方权利义务，实现受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配。健全考评机制，依规依法加大奖惩力度、严肃责任追究。

（三）改革目标。到2025年，与全省经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以水流、森林、耕地、湿地、草原等生态环境要素为实施对象，以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全；以提升公共服务保障能力为基本取向，纵向补偿和横向补偿协调推进的综合补偿制度不断完善；以受益者付费原则为基础，政府引导、社会参与的市场化、多元化补偿格局初步形成，全社会参与生态保护的积极性显著增强，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。

二、健全以生态环境要素为实施对象的分类补偿制度

（一）健全水流生态保护补偿制度。加强水生生物资源养护，组织实施松花江、辽河、嫩江等水域水生生物增殖放流，落实休禁渔制度，依法惩戒破坏水生生物资源行为。改善和优化重点水域生态环境，因地制宜开展松花江、东辽河等江河源头，石头口门、新立城、哈达山、丰满等重要水源地，水土流失重点防治区水流生态保护补偿。适时制定水流利用地对水流输出地的生态补偿机制。落实国家蓄滞洪区运用补偿制度，建立健全淹没区灾害损失补偿机制。

（二）完善森林生态效益补偿制度。健全公益林补偿标准动态调整机制。根据林地类型、森林类别、生态区位等，积极探索对生态公益林实施差异化补偿。完善天然林保护制度，落实国家停止天然林商业性采伐和天然林保护管理补助政策，加强天然林资源保护管理。

（三）深化耕地生态保护补偿制度。以绿色生态为导向，落实国家农业生态治理补贴制度。综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等因素，健全耕地保护补偿机制。加强黑土地保护，到2025年，保护性耕作实施面积达到4000万亩。落实国家轮作任务。建立完善建设占用耕地耕作层土壤剥离、存储、交易、利用等管理机制。

（四）健全湿地生态保护补偿制度。科学精准利用相关政策资金，完善湿地保护补偿机制，推进建立向海、莫莫格、哈泥等省级以上重要湿地、湿地类型自然保护区、湿地公园生态保护补偿制度。在白城市、松原市、延边州等湿地重点分布区探索推进一般湿地保护补偿试点工作，对全省湿地实施全面保护。

（五）推进实施草原生态补偿制度。全面落实草原生态保护奖补政策。严格执行草原禁牧、休牧制度，将退化和沙化草原列入禁牧范围。重点对西部10个县（市、区）草原禁牧、草食畜圈舍建设、饲草产业发展、草牧业一体化项目建设、机械化舍饲养殖食草畜予以补助。严格草原资源管控，完善草原资源总量控制和占补平衡制度。建设国家草原自然公园，推进设立省级草原自然公园，拓宽草原生态保护和资源利用途径。

（六）积极探索统筹保护模式。生态保护地区所在地政府要在保障对生态环境要素相关权利人分类补偿政策落实到位的前提下，结合本地生态空间中并存的多元生态环境要素系统谋划，因地制宜完善生态治理规划目标、实施路径及阶段重点，依法稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，一体化推进生态保护补偿工作，提高生态保护整体效益。

三、完善纵横结合的综合补偿制度

（一）加大纵向补偿力度。结合中央财政对我省转移支付情况，逐步增加重点生态功能区转移支付规模。中央和省预算内投资对重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设予以倾斜。保持对原深度贫困地区生态补偿支持力度不减。建立健全生态保护补偿引导性政策和激励约束措施，完善生态保护成效与资金分配挂钩机制，调动各级政府加强生态保护的积极性，促进绿色发展。

（二）突出纵向补偿重点。对生态功能重要性突出地区，在重点生态功能区转移支付测算中通过提高转移支付系数、考虑当地生态环保支出等方式加大支持力度，提高基本公共服务保障能力。落实以东北虎豹国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿制度，根据自然保护地规模和管护成效加大保护补偿力度。逐步将生态功能重要地区全面纳入省级对下生态保护补偿转移支付范围。

（三）改进纵向补偿办法。根据生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点，推进重点生态功能区转移支付差异化补偿。适时引入生态保护红线作为相关转移支付分配因素，加大对生态保护红线覆盖比例较高地区支持力度。探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的，适当减少补偿资金规模。通过农业转移人口市民化奖励资金对吸纳生态移民较多地区给予补偿，引导资源环境承载压力较大的生态功能重要地区人口逐步有序向外转移。

（四）完善横向补偿机制。加强市级统筹力度，健全完善省内全流域横向生态保护补偿政策。推动建立省际间流域上下游横向生态保护补偿机制。因地制宜探索大气等其他生态环境要素横向补偿方式，鼓励市、县通过对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等方式开展横向生态补偿，促进受益地区与生态保护地区良性互动。

四、加快构建市场化、多元化补偿格局

（一）加快推进自然资源资产产权制度改革。逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源统一确权登记全覆盖。完善反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的自然资源资产有偿使用制度，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。扎实推进全民所有自然资源资产所有权委托代理试点工作。

（二）推动资源环境权益交易。在政府管控或设定限额下，贯彻落实用水权、排污权、碳排放权、用能权初始分配制度。组织开展不同类型的环境权益交易试点。完善水权配置，合理确定区域取用水总量和权益，引导支持有条件的地区通过开展水权交易解决新增用水需求。明确取用水户水资源使用权，利用国家水权交易平台和吉林省公共资源交易平台，鼓励取水权人在节约使用水资源基础上有偿转让取水权。全面实行排污许可制，在生态环境质量达标的前提下，探索建立排污权有偿使用和交易制度，加快推动我省排污权有偿使用和交易基准价格政策出台。落实好以温室气体自愿减排交易机制为基础的国家碳排放权抵消机制，积极推动我省具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源等温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场。

（三）拓展市场化融资渠道。鼓励金融机构创新并推广碳排放权、水权、排污权、用能权等抵质押贷款产品。支持长春市等符合条件的地区积极申报创建国家绿色金融改革创新试验区。依托核心企业创新授信机制，鼓励支持生态产业链金融模式。鼓励支持金融机构和企业发行绿色债券。充分发挥省产业投资引导基金作用，促进环保装备制造、环境服务、资源循环利用等环保产业发展。大力发展绿色保险，积极推行环境高风险领域环境污染强制责任保险。

（四）探索多样化补偿方式。引导发展人参、食药用菌等特色优势产业、扩大绿色产品生产。加快发展生态农业，主推粮牧结合、发酵还田、种养结合的循环农业。积极推动生态环境导向的开发（EOD）模式项目试点建设，鼓励各地将环境污染防治、生态系统保护修复等工程与生态产业发展有机融合，构建生态产品价值实现多元化场景，建立持续性惠益分享机制。建立健全自然保护地一般控制区经营性项目特许经营管理制度。

五、完善相关领域配套措施

（一）加强法规制度建设。全面贯彻落实环境保护法以及水、森林、耕地、草原、湿地等方面法律法规，推动生态保护补偿依法合规开展。明确生态受益者和生态保护者权利义务关系,规范生态保护补偿的主体、范围、方式等。加快黑土地保护等地方法规规章的制修订进程。加强执法检查，强化法治宣传，营造依法履行生态保护义务的法治氛围。

（二）加强自然资源和生态环境监测体系建设。加快构建全省统一的自然资源调查监测体系，开展自然资源分等定级和全民所有自然资源资产清查。建立健全要素齐全的生态环境监测网络，优化全省重要水体、重点区域、重点生态功能区和生态保护红线等生态环境监测点位布局，推动开展全省生态质量监测评估。建立生态环境统计监测体系，发布生态保护补偿相关数据信息。推进森林、湿地、草原等重要生态系统碳汇能力监测评价。

（三）发挥财税政策调节功能。发挥资源税、环境保护税、耕地占用税等生态环境保护相关税费以及土地、矿产等自然资源资产收益管理制度的调节作用。严格执行节能环保、新能源、生态建设等相关领域的税收优惠政策。逐步探索对预算支出开展生态环保方面的评估。落实国家绿色低碳产品政府采购政策。支持绿色技术创新和绿色建材、绿色建筑发展。

（四）完善配套政策措施。建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。建立健全依法建设占用各类自然生态空间的占用补偿制度。积极推进绿色产品标准、认证、标识推广和地理标识农产品认证等相关工作。大力推进生物多样性保护重大工程。有效防控野生动物造成的危害，依法对因法律规定保护的野生动物造成的人员伤亡、农作物或其他财产损失开展野生动物致害补偿。

六、落实生态保护工作责任

（一）压实主体责任。各级党委和政府要坚决扛起生态保护补偿制度改革工作责任，强化主体责任意识，严格实行党政同责、一岗双责，推动各项改革任务落细落实。有关部门要加强协调联动，建立生态保护补偿工作联席会议机制，定期会商、形成合力，依法稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，避免重复补偿。生态受益地区要自觉强化补偿意识，积极主动履行补偿责任。

（二）健全考评机制。将生态环境和基本公共服务改善情况纳入省对市、县综合考核体系，将生态保护补偿责任落实情况、生态保护工作成效作为有关创建评比重要内容。全面实施生态保护补偿资金预算绩效管理。完善评价结果与省对市、县转移支付资金分配挂钩的激励约束机制。加大生态环境质量监测与评价结果公开力度。

（三）严肃监督问责。加强生态保护补偿工作进展情况跟踪调度，开展生态保护补偿实施效果评估，将生态保护补偿工作开展不力、存在突出问题的地区和部门纳入督察范围，将生态保护补偿资金使用情况列入市、县党政领导干部自然资源资产离任审计工作内容。对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，依规依纪依法严格问责、终身追责。