《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽群众反映意见和建议的渠道。聚焦群众关心的民生实事和重要事项，定期开展民主协商。”村民自治制度是党领导下农村基层民众的智慧结晶和伟大创举，是具有中国特色的基层民主形式，是基层社会治理体系的重要组成部分。但是，新世纪以来，农业税费改革和城乡资源配置关系的调整，党和国家治理重心的转移，使得以行政村为组织单元的村民自治处在一个新的十字路口，面临一系列新的现实问题和挑战，越来越难以适应社会经济发展和公共服务供需，集中表现为“有事难议”“无事可议”“自治搁置”等，而这需要通过体制机制创新来激活村民自治制度优势的治理效能。因此，为了实现基层民主与治理有效，枝江市在开展共同缔造活动中，创造性地探索基层协商民主的有效实现形式，构建“村湾夜话”“7点议事厅”“周三议事会”等协商议事平台，通过明确协商议事单元、搭建协商议事平台、健全协商议事流程、强化协商议事保障等措施，破解了群众参与难、议事难、问题解决难等困境，健全了基层党组织领导的基层群众自治机制，完善了基层直接民主制度体系和工作体系，为推进基层民主制度优势转化为基层治理效能探索了有益路径。

一、做法：创新协商议事形式，拓宽民众参与渠道

自2022年共同缔造活动开展以来，枝江市聚焦群众的操心事、烦心事、揪心事，积极探索基层直接民主形式，从协商议事单元、平台、流程、保障等方面，构建了常态化、体系化、长效化的基层民主制度体系。

（一）明确协商议事单元，解决“哪里能议事”的问题

单元的规模大小是治理有效的重要影响因素。为了提高协商的实效，枝江市以人口数量和地理环境为标准，确定协商议事最有效的单元。一是划小协商议事单元。枝江市按照人口规模适度、服务管理便利、资源配置有效、功能相对齐全、治理能力高效的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，在城市楼栋（巷道）里划分20-50户的联户区域；在农村自然湾落、居民点里划分15-30户的联户区域。目前，枝江市176个村、861个村民小组已划分了3377个联户网格，村民走到开会地点一般不超过10分钟。二是选举协商议事权威。集体行动除了需要规模适度，还需要有一定组织和领导权力的主体，才能将群众动员、组织、凝聚起来。一方面，枝江市以联户区域为基本单元，推选产生联户长为重要治理主体，由其联合网格内党员，共同组织群众代表，让村与户、湾与户、户与户之间能更好地联系、联动和连心。现已产生1299位党员中心户、5117位联户长。另一方面，按照“党员联户、网格服务”的要求，建立健全党员干部包联责任机制，6000多名在职党员干部下沉到4000多个联户网格中开展工作。

（二）搭建协商议事平台，解决“在哪儿议事”的问题

枝江市整合村（社区）党员干部和联户长、业委会成员、物业人员、下沉社区干部、驻村干部、第一书记等力量，打造开放式议事平台。一是建立“家门口+面对面”的基层协商议事室。枝江市在村级党群服务中心的基础上，按照“就近、相邻”的原则，依托村民的闲置房屋，推进“嵌入式”“零距离”“接地气”的湾落（小区）党群连心站（邻里中心）、七点议事厅、村民议事亭、议事广场等协商议事场地建设，内设有议事区、休闲区、运动区，配备有方桌长凳、电视、书桌、乒乓球桌、棋牌、健身器材等设施，开放式的空间为村民提供良好的议事环境和氛围。董市镇已实现了全镇26个村（社区）“党群连心站”建设全覆盖。二是建立线上“有事好商量”的微信群。以网络信息技术为支撑实现线上+线下相结合、信息精准推送，既可以让民众足不出户在指尖参加村（社区）的协商议事会，还可以让在外务工的人及时掌握村庄内部信息，远程参与村庄治理。目前，枝江市镇（街道）和村（社区）议事微信群已实现全覆盖，联户微信群也建立起来了。村民说：“微信群挺好的，无论去哪里都能知道村里的事情，有些事情在群里就能解决，不需要再花时间和精力去协调。”

（三）健全协商议事程序，解决“怎么议事”的问题

以“商以求同、协以成事”为原则，枝江市对协商主体、议题确定、协商流程等制定了明确的议事规则。在协商主体上，以本村（社区）居民为主，由联户长或小组长召集组织，户代表、第一书记、政协委员、专家、市场主体、律师等相关主体都可以参加会议。这类会议具有清晰的问题导向，具有开放性、灵活性、综合性、多元性的特点。枝江市委书记曾多次参加观摩村民组织的村湾夜话，并发表重要讲话。在协商议题上，联户长在与民众日常交往过程中注重前期调研，收集涉及村庄建设发展等重点议题以及群众普遍关注的民生问题等社情民意，将事务划分为微事、小事、大事、难事。微事：涉及面较小、投资小，湾落理事会能解决的事项；小事：涉及面相对较大、跨湾落范围，党支部、村民小组能解决的事项；大事：涉及面广、跨村民小组、投资金额大，需要村级解决的事项；难事：解决难度大，需要上报镇级以上各部门协调解决的事项。在协商流程上，做出了指导性规定，从而保障协商活动有序开展。首先，由湾落理事会与村民直接商议办理；如果湾落层面解决不了，湾落理事会组织村民商议初步方案后，由党支部（村民小组）到实地了解情况并商议解决方案，并组织村民实施；如果还是无法解决，再在湾落理事会和党支部（村民小组）基础上，由村党总支（村委会）研究确定解决方案，并组织村民实施；最后，难事则上升到镇党委、镇人民政府解决，由村委组织实施。

（四）强化协商议事保障，解决“议后怎么办”的问题

协商的本质是寻求利益交集，找到最大“公约数”，促进共同利益形成。为了更好地促进协商议事成果见效，打造协商议事的完整“闭环”，枝江市为协商议事提供全方位的保障。一是多主体、全过程监督项目执行。通过协商商议的事务均要落到实处，主管部门、村务监督委员会、受益户会联合参与，监督项目从决策到完成验收的整个过程。孙家港村书记说：“大家自己提出来的事情，大家又一起解决，就会比我们村干部搞的东西更能得到他们的认可和珍惜，我们只需要提供一些引导和帮助，剩下的就交给他们自己。”二是及时公示评议结果和记录项目进展。为确保议题的落地见效，保证协商议事的公开性和群众的信任。对于开会讨论的过程和结果要及时做好记录，尤其是关键的进展和解决成效要及时在公示栏或者微信群里公示，主动接受监督评议。如果群众不满意就持续整改完善，再协商、再办理。曹店村的每一场协商议事都有专人负责记录、拍照、公示，建立村湾夜话议事公共台账。三是拨付奖补资金鼓励群众协商自治。枝江市统筹有关资金，建立“以奖代补”资金项目，根据群众参与度和满意度实行梯次奖励，鼓励村级层面开展共同缔造活动。村内参照市级共同缔造项目库，也以奖励的方式鼓励湾组内部自行调整、协商、组织解决辖区内群众急难愁盼的民生事件和基础公共设施的管护与维修成本和收益分配。曹店村书记说：“我们规定农户的分担额上限不超过2000元，特殊情况下不超过3000元，公共道路奖补资金是20%，这是按照人均水平家庭收入计算的，不超过纯收入的10%。”

二、成效：彰显民主广泛性和真实性，提升社会治理效能

村湾夜话，即指镇村干部利用村民晚上赋闲时间，将协商平台下沉至村湾，开展干群协商对话的一种常态化活动和协商机制。枝江市通过开展村湾夜话，破解了基层协商民主的效率瓶颈，既彰显基层民主的广泛性和真实性，提升基层群众自治能力，又密切了党群干部关系，实现基层民主与治理有效的有机统一。

（一）对接需求：解决基层群众的急难愁盼

一是现场回应民众诉求。基层治理中存在许多碎片化、临时性的问题，由于民众缺乏表达渠道和表达能力，如果不及时发现、及时处理，就会导致问题沉积，造成社会不稳定。双湖村李世源联户长说：“有些事情一开始都是小事，要及时地发现，及时地去把它化解，比如一些矛盾纠纷。以前没有协商议事平台的话，小事有可能慢慢地积淀，最后变成大事，有些时候甚至导致民事案子转成刑事案件。所以，开会的时候就能现场就能解决很多事情。”二是协商解决共同事务。枝江市引导群众有序参与“五共”协商，在村庄治理、集体发展、民生服务等方面充分听取群众意见，重大问题层层上报、共同商议，精准服务群众诉求。曹店村一条涉及11户农户的长44米、宽3米的道路，通过开湾组会的方式，讨论出资、修理、验收等问题，最后形成了一致意见。像这样的案例在枝江数不胜数。

（二）增强信任：打造和谐的党群干群关系

一是提高了群众的参与度。协商单元下沉可以降低参会成本，提高参会获得感，有利于提高民众参与的广度和深度。枝江市通过搭建多种议事平台，将议事场地搬到湾落，让民众在家门口开展自主协商。调研发现，枝江市湾子会的现场参与率有90%以上。二是提高了群众对干部的满意度。联户长作为治理体系的延伸，通过加强与群众的日常联系，带领群众共同解决困难，获得了民众对干部的信任。枝江市董市镇新周场村四组村民屈克梅说，“我们平时都是各忙各的，有什么想法或意见也懒得去反映沟通，现在干部们晚上下村开展‘屋场夜话’，问题解决了，感情也拉近了，我们很喜欢。”三是提高了民众对党和政府的认同度。村民诉求与服务回应在协商议事过程中逐步实现无缝对接，村民的合法利益和合理诉求得到有效实现，政府则在此过程中密切了与村民的联系并夯实了自身公信力。枝江市现共开展村湾夜话700余场次，形成423个自办事项，已经办结385个。

（三）培育精神：提升基层群众的自治能力

民众文化水平高低不是民主实现的必然条件，在具体的民主实践中，可以通过训练、学习、参与等方式逐渐提升民众的民主意识和民主能力。枝江市“湾子会”“议事厅”“屋场会”等作为一种“以对话为中心”的社会主义协商民主形式，即通过协商对话、交流的方式，加深对彼此的理解，从而实现凝聚共识、达成一致的结果。村民们在沟通、交流、对话、讨论、建议等协商议事过程中，首先是知道了“去哪里说”“找谁说”“和谁说”；其次是学会了“怎么说”“说什么”；最后是锻炼了民众的表达能力、议事能力和治理能力，培养了民众的民主意识和公共精神。正如双湖村村民说：“开会并不是一件简单的事情，开会前就要做好准备，开会讨论的问题是个人问题，还是大家的问题，开会过程中还要观察时机，合不合适说，如果自己想提问题，肯定自己就要先有想法，否则就是去听会的。”

三、启示：基层民主运转起来，构建乡村善治格局

枝江市在深入推进共同缔造与党建引领基层治理改革过程中，以“村湾夜话”为活动机制，不仅破解了“民众难组织、协商无平台、自治不运转”的困境，而且为其他地区推进基层治理能力和治理体系现代化，实现基层善治格局提供了实践参照。

（一）开展协商议事需要适度的组织单元规模

利益关联度是影响民众参与意愿的内驱力，决定了民众参与的主动性和积极性。为了解决合村并组后，行政村规模过大、利益相关性较弱、民众参与不足等问题，提高基层民主的广度和深度，枝江市发掘自主、自理、自律等自治元素更丰富的自然湾落，将协商单位下沉至湾组，构建多层次多类型多功能的单元治理体系。枝江市的实践表明，要想将群众从“事不关己，高高挂起”的“旁观者”，转变为“人人有责，人人尽责”的“一家人”，协商议事活动就需要在有机团结的自治体内开展。

（二）开展协商议事需要聚焦群众急难愁盼问题

党的二十大报告指出：“要实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，紧紧抓住人民最关心最直接最现实的利益问题。”有的地方探索出的协商议事形式，之所以成效不明显，很重要的原因是会议内容不贴合民众生活实际和需求。枝江市始终坚持问题导向，做好社情民意收集和分类，找准群众真实需求的“最大公约数”，因事因需常态化开展“村湾夜话”“七点议事厅”等多种形式的议事活动，从源头处回应民众需求，从根源上减少矛盾。枝江的实践表明，开展协商议事要直面群众关心的急难愁盼问题，把人民群众的利益放在首位，将“会”开到群众心坎里，真正做到“人民至上”。

（三）开展协商议事需要有效地组织载体

将群众组织起来并不容易，如何有效组织群众、动员群众，让群众积极主动、充满激情地投身到村庄建设中来，是一个重大的课题。村湾夜话协商议事形式的本质在于推动乡村治理中民情沟通与上下联动，实现公民的有序政治参与。枝江市积极发掘和培育平时生活在广大群众中间、能够及时听取和反映意见和要求的积极民众，将其吸纳到治理体系中，将他们培养成“微治理”单元的组织领导者，实现群众自我组织。枝江市的实践表明，将民众有效动员和组织起来是开展协商议事的前提。

（四）开展协商议事需要发挥民众的主体性

协商议事平台还需要协商主体发挥协商议事能力来支撑。习近平总书记指出：“要尊重广大农民意愿，激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、安全感。”召开村湾夜话可以有效集思广益、掌握社情民意，而这需要充分调动群众出资、出力、出点子，发挥民众主体性，汇聚最大治理合力。枝江市从基本框架上帮忙厘清了哪些事情需要议、可以议、怎么议的问题，这不仅有利于提升协商议事的效率，还可以激发民众的主体性。枝江的实践表明，调动民众的主体性要坚持问政于民、问需于民、问计于民，变“群众想干的”为“我们要干的”，引导人民群众在协商议事中当主人、唱“主角”。

文章来源：华中师范大学政治学部“深化共同缔造推进党建引领基层治理体制机制创新” 枝江市专题调研报告