一、背景链接

近日，山东省政府办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设若干措施》，提出县城城镇化建设的工作思路、发展目标、建设任务、保障措施和组织实施方式，明确推进县城城镇化建设的时间表、路线图、优先序和政策包。习近平总书记指出，城镇化是现代化的必由之路，要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，更好推进以人为核心的新型城镇化。

二、深度解读

★城镇化基本内涵

城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映城镇化水平高低的一个重要指标为城镇化率，即一个地区常住于城镇的人口占该地区总人口的比例。城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，是世界各国工业化进程中必然经历的历史阶段。当前，世界城镇化水平已超过50%，有一半以上的人口居住在城市。

★城镇化的积极影响

城镇化是现代经济增长的重要推动力。人口在城市中聚集会产生显著的规模经济效应，使私人和公共投资的平均成本和边际成本得以大幅度降低，产生更大的市场和更高的利润。随着经济全球化的发展，许多新型业态，特别是研究开发、现代服务业，如金融和保险业、信息和计算机服务业等，必须依托城市发展才能得到扩张。不仅如此，城市产业的繁荣和高回报吸引了更多的资本、技术和知识的流入，这些要素的整合将会进一步诱发新的技术创新和流动，并促进新兴产业的形成。因此，城市是现代经济中最具有活力的区域。

城镇化有助于普及基本公共服务，提高公共服务的质量，从而促进人民教育水平和健康水平的提高。人口在城市的集中，大大降低了公共基础设施和教育、医疗卫生等公共服务供给的平均成本。与农村相比，城市在公共服务质量上的优势也是明显的，这种优势不仅是因为城市具有良好的经济基础，还因为城市集中了优秀的相关人力资源。

城镇化有助于促进政府治理的改善。当农民离开农村聚集在城市之后，会从多方面影响政府治理。城镇化使政府与民众的距离空前的拉近了，政府及其官员的一举一动变得更容易观察和监督。人口的集聚推动了社会生活中的组织化和分工，民意表达变得更加专业化和专职化，公众意见的传播成本大大降低，更易于采取集体行动。在发展中国家，虽然农村人口众多，但是由于人口聚集程度低、居住分散，采取集体行动的交易成本比较高。因此，在争取政策影响力的过程中，农民这个数量更大的群体反而缺乏与城市居民对等的影响力。

★山东城镇化基本情况

党的十八大以来，山东省认真贯彻落实以人民为中心的发展思想，新型城镇化建设取得历史性成就，为经济社会持续健康发展提供了有力支撑。“十三五”期间，全省常住人口城镇化率由57.01%提高到63.05%，年均提高1.2个百分点，城镇化稳步迈向高质量发展阶段。一是农业转移人口市民化加快推进。农业转移人口落户城镇累计超700万人，居住证制度惠及居民超800万人次；累计实现城镇新增就业647万人，登记失业率控制在4%以内；全面改薄、消除“大班额”，新增中小学学位330万个；远程医学中心省内联网实现县级以上医院全覆盖，建成示范性社区养老服务中心330余个，城镇人均住房面积达到37.3平方米。二是城镇布局形态不断优化。以城市群为主体形态，积极构建“一群两心三圈”城镇空间格局，山东半岛城市群综合竞争力稳步提升，以占全国1.6%的国土面积分别承载了全国7.2%的人口和经济总量；形成了2个特大城市、9个大城市、8个中等城市、75个小城市、1072个建制镇协调发展的城镇格局。三是城市现代化水平稳步提升。“四纵五横”综合运输大通道加快贯通，高铁通车里程2110公里，城市轨道交通通车里程超339公里，高速公路通车里程达7473公里；建成综合管廊598公里、海绵城市1659平方公里、城市绿道4500余公里；城市（县城）生活垃圾无害化处理率99.94%，污水集中处理率100%。四是城乡融合发展开创新局面。城乡居民收入比2.33，好于全国0.23个点；粮食总产量连续8年稳定在千亿斤以上，农业科技进步贡献率达到64.56%；获批创建济青局部片区国家城乡融合发展试验区，创新推进济南黄河北等15个省级城乡融合发展试验区。 新型城镇化规划是指导全省城镇化高质量发展的宏观性、战略性和基础性规划。

★推进以县城为重要载体的城镇化建设意义

城镇化是现代化的必由之路。党的二十大提出，深入实施新型城镇化战略，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。

我省县城数量多，26个县级市、52个县占到县级行政区划的57%，县域总人口5497.5万人，占全省总人口的54%。近年来，通过开展中小城市培育、县城补短板强弱项、信贷支持县城发展等工作，推动公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效，2021年县域常住人口城镇化率达到52.9%，县域经济总量达到3.37万亿元，总体水平位列全国第一梯队。在新时代社会主义现代化强省建设征程上，推进以县城为重要载体的城镇化建设，对于深入实施以人为核心的新型城镇化战略、引导人口就地就近城镇化、提高城乡融合发展水平具有十分重要的意义。

★山东推进以县城为重要载体的城镇化建设的主要目标

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神，锚定“走在前、开新局”，坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，充分挖掘县城就地就近吸纳农业转移人口潜力，深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展。以“智慧、绿色、均衡、双向”为引领，完善县城功能，提升城市品质；保护历史文化，塑造特色风貌；强化公共服务，惠及更多群众；推进内涵式发展，提高县城综合承载能力，更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供坚实支撑。

到2025年年底，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要阶段性成果。各类型县城因地制宜，差异化、特色化高质量发展成效突出。特色优势产业发展壮大，吸纳就业能力显著增强。公共资源配置与常住人口规模基本匹配，县城短板弱项进一步补齐补强。市政设施基本完备，公共服务加快完善。人居环境更加优美，综合承载能力持续提升。农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。

★《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设若干措施》主要内容

若干措施全面系统提出了县城城镇化建设的工作思路、发展目标、建设任务、保障措施和组织实施方式，明确了推进县城城镇化建设的时间表、路线图、优先序和政策包，共8部分、37条，总体分为三个板块。

第一板块为第1-2部分，主要为总体要求和分类引导县城发展，明确了我省推进以县城为重要载体的城镇化建设的工作思路，提出了到2025年的发展目标，从总体水平、产业支撑、基础设施、公共服务、城乡融合等五个方面，构建了由19项指标组成的目标体系。立足我省实际，针对大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城等5种不同功能、类型的县，科学设计了各有侧重、各具特色的差异化发展模式和推进路径。

第二板块为第3-7部分，提出了以县城为重要载体的城镇化建设的五方面、26条任务。一是激发产业发展活力，包括做精做强特色产业、增强产业平台集聚功能、完善商贸流通网络、推动消费提档升级、推进就业培训扩容增效等5条任务；二是完善市政设施体系，包括构建便捷交通体系、提升安全韧性水平、推进县城有机更新、加快建设智慧县城、推进城乡设施互联互通等5条任务；三是提升公共服务质量，包括提高医疗服务能力、优化教育资源配置、发展养老托育服务、健全文化体育设施、升级改造社会福利设施、推动城市公共服务向农村覆盖等6条任务；四是提升城乡人居环境质量，包括保护传承历史文脉、塑造城乡特色风貌、完善蓝绿生态系统、推动生产生活方式绿色转型、提升固体废物收集处理能力、推进污水处理扩容提标等6条任务；五是强化体制机制保障，包括健全市民化推进机制、建立可持续投融资机制、完善集约高效用地机制、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等4条任务。

第三板块为第8部分，即全面加强组织领导，提出了保障《若干措施》落地落实的四方面工作措施。一是强化责任落实，坚持和加强党的全面领导，建立省级指导、市负总责、县抓落实的工作机制；二是突出规划引领，以县城为主，兼顾县级市城区和非县级政府驻地特大镇，一县一策编制和完善建设方案，因地制宜精准补齐短板弱项；三是推动试点先行，确定10个县（市）开展县城城镇化建设省级试点，选择100个左右镇开展小城镇创新提升试点，探索以县城为重要载体的城镇化建设有效路径；四是完善评价奖励机制，建立以县城为重要载体的新型城镇化评价指标，纳入县域经济高质量发展差异化评价体系，强化结果运用。

★山东城镇化发展行动

一是深入实施城镇建设智慧化行动。加快新型基础设施建设，提高城市数字治理能力，扩大数字服务场景应用，提升城市产业创新集聚功能，到2023年，初步建成数据开放共享、群众全面感知、活力充分迸发的智慧生态，融合基础设施更加健全，数字惠民服务体系更加完善，各市和90%的县（市）建成三星级以上新型智慧城市。 二是深入实施城镇建设绿色化行动。高质量推进城市更新，提高城镇污水收集处理能力，建立全链条垃圾分类处理系统，发展绿色交通网络，建设韧性城市；健全城市运行安全评估机制，推广绿色节能建筑，推进城市生态修复。到2023年，碳达峰、碳中和要求全面纳入城乡发展布局，生产生活方式加快绿色转型，50%以上的县（市、区）实现建成区市政雨污合流清零，多污染物协同控制和区域协同治理更加高效，人居环境明显改善。 三是深入实施城乡发展均衡化行动。提升核心城市和节点城市功能，加快以县城为重要载体的城镇化建设，增强就业创业服务能力，促进城乡教育优质普惠，优化医疗卫生资源配置，扩大养老育幼服务供给，加快发展保障性租赁住房，增强社会保障综合能力，建设人文魅力城市。到2023年，城乡居民收入比降至2.25，教育、医疗、养老、育幼等基本公共服务更加优质普惠，大中小城市和小城镇协调发展格局更趋成熟，城乡治理现代化水平稳步提高。 四是深入实施城乡要素流动双向化行动。促进城乡人口自由流动，强化城乡建设土地、资金支撑，激活城乡消费市场潜力，引导小城镇特色发展，开展城乡融合发展改革试点。到2023年，人口自由流动、合理分布，要素双向流动、高效畅通，财政、金融、土地保障能力进一步增强，新培育3个镇区人口过10万的新生小城市，集体经营收益10万元以上村占比达到65%。

★山东如何推进智慧城镇化

一是筑牢城镇数字底座。加大城镇通信网络、基础算力、智能终端等信息基础设施建设力度，2025年年底前，建设50个以上高技术、高算力、高能效、高安全的省级新型数据中心，在城镇布局200个左右的边缘计算数据中心。推动城镇实体感知设备和数据的统管共用，综合运用建筑信息模型（BIM）、城市信息模型（CIM）等现代化信息技术，构建城镇运行数据底图，探索建设虚实交互的城镇数字孪生底座。推进城镇公用设施智能化升级，提升城镇供水、排水、燃气、热力、电力、通信、轨道交通等设施设备动态感知和智慧化管理能力。 二是健全智慧服务体系。推动新一代信息技术在教育、医疗、文体、出行、就业、社保、养老、救助等重点领域创新应用，打造一批典型城镇智慧化应用场景，加快建设全生命周期的数字化、智慧化惠民服务体系。开展智慧校园建设行动，加快建设智慧课堂，2025年实现城镇智慧校园全覆盖。推进城镇医疗机构远程医疗、分级诊疗、双向转诊信息服务体系建设，加快医院之间诊疗数据共享，实现电子健康档案、电子病历、医学影像等的信息共享和互认互通。加快布局城镇智慧交通网络，提升城镇交通设施整体智慧化水平和运营效率。 三是提升精准智治能力。以数据创新应用驱动城镇治理理念、治理手段、治理模式变革，加快建成精准高效、智慧和谐的数字化治理体系，全面推进城镇治理体系和治理能力现代化。围绕企业和群众关注度高、反映强烈的问题，以数据、应用“最大公约”破除营商环境服务壁垒，全面提升企业和群众的满意度、幸福度。推动城镇安全生产风险管控、隐患治理等环节的信息化建设和应用，在建筑施工、矿山生产、化工园区监管、危化品运输、燃气输送等方面实现智慧监管。 四是推动城乡智慧协同。分级分类开展新型智慧城市建设，打造３个以上在全国有重要影响力的标杆城市，擦亮山东省新型智慧城市整体品牌。加快完善社区（村居）智慧服务体系，支持建设智能照明、智能停车、智能快递柜、智能充电设施、智能健身、智能垃圾箱等公共配套设施，打造社区（村居）居民10分钟智慧服务生活圈。加快老旧小区智慧化改造，2025年建成5000个左右的智慧社区（村居），2035年基本实现智慧社区（村居）全覆盖。

★山东如何推动城市地下管线的更新改造

一是推进系统化建设。加强市政公用设施项目的策划，协同当下和长远、存量和增量、传统和新型、地上和地下，量力而行，分布实施，提升整体效能。强化以城市道路为载体的各类设施统筹协调、统一规划，形成顺畅高效共享的管理体制机制。对城市建成区范围内雨污合流管网开展摸底调查，科学编制改造实施方案，着力实施“两个清零，一个提标”。排查整改20年以上的老旧燃气管网，彻底消除违规占压、经营区域交叉、管线安全距离不足等安全隐患。 二是加强精细化运行。强化城市地下管线、桥梁隧道、窨井盖等的日常巡查、定期检测，开展预防性维修。推进建有地下综合管廊区域的管线入廊运行。完善市政设施、园林环卫标准化养护维修等服务规范，抓好从业人员培训教育。以国家碳达峰、碳中和战略目标为指引，推广节能、节材等新技术新设备，降低水气暖在传输过程损耗，将绿色发展理念融入市政公用基础设施建设运营管理全过程。 三是推进智慧化管理。完善市政供水、排水、燃气、热力等设施设备运行状态感知网络，做好数据信息归集分析，提升运行管理效率和事故监测预警能力。推动城市综合管理服务平台、地下管线信息系统、城市信息模型（CIM）基础平台等共建互通，推动跨部门、跨区域、跨层级的多源信息整合和共享，发现问题前端自动甄别推送，后端智能判断派单，现场迅速处理和掌上协同。 四是增强本质化安全。划定市政公用设施黄线，优化设施用地选址布局。统筹推进城市市政公用设施生命线安全工程建设，实行运行调度、预警预报、指挥研判、灾害抗御、快速恢复“五位一体”，形成全天候、广覆盖、预判准、弹性足、应急强的安全韧性网络。在排水设施检修、垃圾处理等危险性较大或条件艰苦工作中，推进“机械化换人、自动化减人、智能化无人”。完善设施运营应急预案，储备应急物资，加强应急演练，迅速高效处置突发事件。

★山东如何推进双向城镇化

习近平总书记指出，城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动；城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。开放的城镇化形态，体现在城市的“聚化效应”和“扩散效应”有机统一、城际之间的合理分工协作、城市与农村双向互动等方面。

一是发挥内外循环枢纽功能。充分发挥区位、产业、交通等综合优势，积极参与新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中南半岛、中巴等国际经济走廊建设。综合发挥与日韩地缘相近、文化相通、产业相融等优势，创新山东省与日韩地方对话机制，打造中日韩地方经贸合作示范区。打破区域分割和行政壁垒，在更大范围内拓展发展空间、配置发展要素。 二是加快外来人口融入城市。深入推进户籍制度改革，实行经常居住地登记户口制度，优化完善居住证制度，增强外来人口城市认同感，着力缩小户籍与常住人口城镇化率差距，提高农业转移人口市民化质量。建立现代化人口管理服务制度，加快建设电子证照和电子档案，推进户口、居民身份证办理“无纸化”“免填单”，实现高频事项全省通迁通办。 三是促进城乡要素自由流动。完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度，进一步放活经营权。深化农村宅基地制度改革试点，加快房地一体的宅基地确权颁证，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。建立健全“三农”财政投入稳定增长机制，深入推进涉农资金统筹整合，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。完善农村工作干部培养锻炼制度和乡村人才培养制度，建立城市医生、教师、科技、文化等人才定期服务乡村制度，健全鼓励人才向艰苦地区和基层一线流动激励制度。 四是推动城乡产业协同发展。优化提升各类农业园区，创建一批国家现代农业产业园、产业集群、产业强镇。把特色小镇作为城乡要素融合重要载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。完善小城镇联结城乡的功能，探索创新美丽乡村特色化差异化发展模式，盘活用好乡村资源资产。加快推动国家、省级城乡融合发展试验区建设，打造城乡产业协同发展先行区，强化典型项目支撑，形成示范带动效应。

★山东省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组会议精神

2022年11月14日上午，省委副书记、省长周乃翔主持召开省城镇化暨城乡融合发展工作领导小组会议，贯彻落实党的二十大精神，深入学习习近平总书记关于城镇化和城乡融合发展工作的重要论述，总结前期工作情况，分析当前形势和存在问题，研究审议有关文件，安排部署下步重点工作。

会议听取了全省城镇化暨城乡融合发展工作情况汇报，审议了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设若干措施》《山东省城镇设施向农村延伸导则》。会议强调，要深入贯彻落实习近平总书记对山东工作的重要指示要求，认真贯彻落实党中央关于新型城镇化的重要决策部署，锚定“走在前、开新局”，坚持以人民为中心，遵循城镇化发展规律，突出智慧化、绿色化、双向化、均衡化方向，做好统筹谋划、创新思路举措、加大推进力度，推动我省新型城镇化工作取得新的更大成效。

会议要求，要加快推进以人为核心的新型城镇化，更加重视内涵式发展，进一步完善城市功能、提升城市品质，持续改善城市生态，加快推进城市更新，让城市发展成果更好惠及群众。要不断提升公共服务水平，推动交通、水利、能源、市政等领域基础设施数字化转型，完善城市数字治理，不断增强群众的获得感。要保护好历史文化风貌，推动历史文化街区等活化利用，强化乡村特色风貌保护，塑造好城市特色，避免千村一面。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，加强生态约束，积极稳妥推进农村污水治理等工作，保护好农村、农民利益。要加强统筹协调和调度督导，高标准、高质量抓好各项任务落实，确保取得务实成效。

三、实战应用

例题1：均衡发展是高质量城镇化的应有之义，当前我省城镇化发展不够协调，结合给定材料，你认为应该如何推进均衡城镇化。要求：准确全面，措施合理，逻辑清晰，400字左右。

【参考作答】

一是统筹区域联动发展一体布局。按照“一群两心三圈”布局，充分发挥山东半岛城市群龙头作用，推动济南、青岛提升能级联动发展，促进三大经济圈一体发展。深化与省界相邻城市的联动发展，加强互联互通，提升基础设施现代化服务水平。二是推动城镇体系结构均衡协调。提升大中城市功能品质，加快以县城为重要载体的城镇化建设，增强城镇发展活力。改善城市人居环境品质，疏通老城区微循环，完善老城功能。培育新生小城市和大城市卫星镇，新增一批全国百强镇，打造就地就近城镇化示范区。三是实现基本公共服务均等共享。聚焦城市内部均衡发展，科学统筹布局公共服务设施，促进城市空间机会公平。优化社区生活服务网络，打造包括物流配送、便民超市、家政服务等在内的15分钟社区服务圈。四是促进城乡公共资源均衡配置。突出城乡之间均衡发展，统筹城乡基础设施建设，加大以城带乡力度，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。开展农村人居环境整治提升，推进农村生活垃圾就地分类和资源化利用。

例题2：结合给定材料，请你撰写一份五莲县推进老旧小区改造的经验材料。要求：准确全面，格式规范，逻辑清晰，1000字左右。

【参考作答】

五莲县“三公开”推进老旧小区改造

为提升老旧小区群众居住环境和生活品质，五莲县探索实践“三公开”模式，稳步推进老旧小区改造。截至目前，已改造老旧小区88个共440栋楼，惠及群众12733户。

一、坚持事前公开，以公开促民主，居民拥有话语权

发动群众。做好改造前的调查摸底工作，摸清小区现状和群众诉求，多次组织业主召开共商议事会，邀请待改造业主代表参观改造后的小区，变群众“要我改”为“我要改”。依靠群众。“改不改”、“改什么”、“怎么改”充分尊重居民意愿，通过召集业主代表会议、入户了解、协商定事等方式征求居民改造意愿，解决“众口难调”问题。为了群众。本着“先基础后完善、先保障后提升”的原则科学制定改造方案，发放征求意见书，梳理污水堵塞外溢、屋面漏水、供水管道老化、路面破损等群众热点问题，确定“一区一策”施工方案，统筹解决群众反映普遍的问题。

二、坚持过程公开，以公开促决策，便民利民赢民心

改造过程中坚持“大片区”观念，进行区域全面统筹。一方面是拆墙扩区提升。老旧小区、居民楼点多而散乱，被墙体分隔成许多零散的部分，车辆交通、上学出行和服务管理等存在诸多不便。通过公开公示设计方案和改造后效果图，群众积极支持改造方案，“拆墙、连片、并入”的融合模式将“格子小区”连成一片，让“小院”变“大院”。拆墙并院后，出入口安装了人脸及车牌识别系统，出入道路宽敞顺畅，停车位更多了，绿地和休闲场所也增加了，住了几十年隔墙相望的“老邻居”成了“一家人”。另一方面是大片区改造优化。广泛征求业主、物业和部门单位意见，将不同单位的家属院、小区打通合并，整合物业和社区服务，科学设置通行道路，规划建设商业购物和休闲广场公园等，释放了空间，丰富了业态，增添了活力。

三、坚持服务公开，以公开促和谐，共建共治共享美好家园

在改造小区过程中，建设集党支部活动、议事、服务于一体的“党群邻里汇”，推进党务公开，动员和组织群众形成最大同心圆和凝聚力。对群众关心的问题及时征求群众意见，为民服务事项群众来建言献策、来监督落实。发挥党员模范作用，党员带头，亮身份亮工作，带动群众共同参与小区治理改造，推动小区事项共建共管共享。建立健全“红色物业”服务模式，创新“纵向到底、横向到边、协商共治”的管理体系，构建社区、物业、业主三方联动机制。