★热点导学

新型城镇化“1+2”系列政策文件：即《云南省新型城镇化规划（2021—2035年）》，以及《关于高质量推进以县城为重要载体的城镇化建设实施方案》和《关于支持曲靖市建设云南副中心城市的若干意见》。

四个基本：工作机制基本健全、建管运营模式基本成熟、产业体系基本构建、标杆引领导向基本形成。

三个加快：城乡人居环境加快提质、全民植绿爱绿护绿意识加快提高、绿美云南知名度和美誉度加快提升。

五城共建：健康县城、美丽县城、文明县城、智慧县城、幸福县城建设。

城市六特征：宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文。

一个全面提速：城镇化发展全面提速。

一个基本形成：“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的空间格局基本形成。

四个显著提升：城市品质显著提升、产业支撑能力显著提升、城乡融合发展水平显著提升、城市治理能力和水平显著提升。

城市治理五化：城市治理系统化、科学化、法治化、精细化、智能化水平。

昆明都市圈：以昆明中心城区为中心，覆盖晋宁区、滇中新区、安宁市、嵩明县、富民县、宜良县、寻甸县、石林县、弥勒市、红塔区、澄江市等区域范围，形成 1 小时通勤的昆明都市圈。

坝区保护思路：科学规划、绿色发展，保护优先、综合整治，惜土如金、节约用地。

河湖保护三个核心目标：水质改善、水环境改善、水生态改善。字治湖方略：退、减、调、治、管。

一、背景链接

2022年9月6日上午，“云南这十年”系列新闻发布会·新型城镇化专场发布会在海埂会堂召开，云南省发展和改革委员会党组成员、副主任陆晓龙发布新闻称，党的十八大以来，云南省委、省政府始终牢记习近平总书记考察云南时的殷殷嘱托，团结带领全省各族人民，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。十年来，全省城镇发展水平稳步提升，城市空间布局不断优化，城市规划、建设和治理水平不断提高，城乡面貌焕然一新。

二、深度解读

★基本内涵

新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化。新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

★重要意义

一是推进城乡融合发展是实施乡村振兴战略、实现“两个一百年”奋斗目标的客观需要。我国是一个传统的农业大国，农业在我国国民经济中处于基础地位，实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，短板在农村，难点是农村贫困人口脱贫；实现第二个百年奋斗目标，全面建设社会主义现代化国家，短板仍然在农村，难点是实现农业农村现代化。当前我国乡村常住人口还有近5.6亿人，到2035年基本实现现代化时，仍会有约4亿人居住在乡村；即使到2050年，依然有几亿人居住在乡村。如果不进一步破除城乡二元体制、推进城乡融合发展，城镇化的虹吸效应会让乡村一步步走向衰落，这数亿人就不可能同步实现现代化，乡村振兴战略目标就无法实现，整个国家也无法实现全面现代化。

二是推进城乡融合发展是尊重乡村发展规律、认识乡村价值的必然结果。在传统观念中，乡村是农业生产之地、农民生活之地。中国特色社会主义进入新时代，我国乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值和政治功能日益显现。乡村是涉农二三产业的发展载体，也在成为一些高科技产业的新发展空间，能为建设现代化经济体系开辟新领域。乡村是生态产品的主要供给者，能提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。乡村有数亿人口居住，具有庞大的传统治理资源，能为整个社会和谐稳定、有效治理发挥巨大作用。乡村是中华民族5000年文明的发源地和主要传承地，农耕文明是中华文明的根，乡村文化关系着民族文化和民族精神的维系。亿万农民对中国革命、建设、改革作出了巨大贡献，乡村是我们党最稳定、最牢固的执政基础，具有特殊的政治功能。必须科学把握乡村发展规律，全面认知和充分发挥新时代乡村的价值和功能，不仅要补乡村的短板，更要扬乡村的长处，实现城乡功能互补、融合发展。

三是推进城乡融合发展是推动“四化同步”、实现城乡现代化的重要抓手。我们国家的现代化其实是工业化、城镇化、信息化、农业现代化并列发展的过程，“四化”同步发展是我国现代化建设的核心内容，也是核心的任务。在这“四化”里，工业化处于主导地位，是发展的动力；农业现代化是重要的基础，也是发展的根基；信息化具有后发优势，可以为我们的发展注入新的活力；城镇化其实是一个载体和平台，承接着工业化和信息化发展的空间，带动着农业农村的现代化加快发展，也发挥着不可替代的融合作用。如何处理好“四化”关系，特别是如何处理好工农关系和城乡关系，在一定程度上决定着我们现代化的成败。树立和践行城乡融合发展的理念，就会避免重视一头、轻视另一头的情况，实现新型工业化、信息化、城镇化和农业农村现代化同步发展。

★中国新型城镇化四大趋势性特征

一是新型城镇化进程提速换挡，人口流动趋势发生变化。一方面，中国农业和非农产业劳动生产率，城乡居民收入差距仍然较大，城镇化动力依然强劲，农民进城仍是大趋势。但受经济进入中高速增长、人口总量和结构变化等因素影响，新增进城务工人员规模将趋于下降。另一方面，中国的地域差、不同规模城市间的能级差仍然存在。“人往高处走”带动的城与城之间的流动，会逐步取代乡与城之间的流动。随着基本公共服务水平的均等化建设，中国国民在人生的不同阶段选择不同居住地点的自主权潜能也会被释放，选择权会呈现更多元化的趋势。各种特色化、专业化城市的发展机会将会大量涌现。这将有利于城镇化进程中区域协同、城乡融合战略的实施，并为大中小城市乃至小城镇和新农村创造更多扬长避短、错位发展、共同繁荣、共同富裕的机会。

二是全国城镇化格局渐趋优化稳定。“两横三纵”城镇化国土格局更趋成熟，并向“四极支撑，中部强化”的“钻石型”结构演化，一个战略支撑点更加丰富，网络化特征更加明显，要素布局更为均衡的成熟格局呼之欲出。劳动力、资本、技术、建设土地资源、信息等要素继续向城市群集聚，使其日益成为承载人口和经济活动的主要空间形式。都市圈形态日益成熟，中心城市辐射带动能力进一步提升，周边中小城市及县城专业化、特色化的发展动能日益增强。产城关系、职住关系得到更大改善，日常通勤和节假日出行条件更加舒适。人的生活圈、就业圈、迁徙圈范围和选择性日益多元化。主体生态功能区、农业生产主产区的人口也会更趋近合理的“减负”水平，其中的部分中心城市和小城镇将经历常住人口规模的收缩期，其生态产品优势和环境质量优势，乃至“慢生活”优势，也会吸引更多的特色化需求和时段化需求的人群以更加多元的流动方式加以利用。中国常住人口在乡与城之间的“三七开格局”会基本形成。

三是城市发展方式加速转型，新旧动能加速转换。一方面城镇居民对优质公共服务、生态环境和健康安全的需求日益增长，进城的动力，也从打工谋生实现经济能力提升向子女教育、就医养老、文化生活多样化等生产生活生态整体兼顾的多元动力转变。另一方面，科创中心在新发展阶段更具全局性的战略地位和价值，国际科技创新中心、国家科学中心乃至区域级的科技创新中心，以及偏重生态和农业技术应用转化的县域科创功能的强化，都会加速中国城乡发展中新旧动能的转换，重构生产力的布局特征，进而影响城镇体系的结构性特征发生变化；随着中国城镇化进程逐渐进入成熟期，城市的开发边界也会渐趋稳定，建设方式由增量扩张转向存量挖潜，城市更新将成为常态，生产生活方式也会加快绿色低碳转型。

四是城乡融合发展步伐加快，其内在驱动机制的逻辑逐步形成。城乡融合发展的底层逻辑是通过“流空间”和“流渠道”的建立实现要素流动，促进原本被隔离的城乡异质性的二元结构向同质化的一元结构转化，达到城乡人口、空间、经济、社会和生态环境的多维度等值化。首先，人口融合，包括乡村人口的就地城镇化，提升生活质量，也包括人口在城乡之间的双向自由流动和多元互动，形成“城乡双栖”的融合居民。其次，空间融合，城乡地域空间的连续性和统一性，在“流空间”引导下城乡物资和信息交流的“流渠道”更加便捷，产生时空压缩的效应，也就是我们讲的对零距离、零时滞、零位差的追求，我们离这个空间融合目标越近，反过来也会加强人口融合的进程。再次，社会融合，就是目前强调的城乡基本公共服务均等化。第四，环境融合，则是自然统一体中城乡系统的平等共生，生态本底的永续，生活环境不断改善，资源利用效率不断提升。

★云南新型城镇化开展情况

“十三五”时期，省委、省政府团结带领全省各族人民，深入推动实施新型城镇化战略，抢抓机遇、攻坚克难，全省城镇发展质量和水平稳步提升，城镇空间格局不断优化，城镇规划、建设和管理水平不断提高，城乡面貌焕然一新。

农业转移人口市民化取得新成效。全面放开全省城区户口迁移政策，取消昆明主城区落户限制，全面实行居住证制度，全面实施“人地钱”挂钩政策，基本公共服务覆盖范围和均等化水平明显提高，全省常住人口城镇化率从2015年的43.3%提升至2020年的50.05%，年均提高1.35个百分点，已实现一半以上的人口居住在城镇。

滇中城市群发展取得新突破。《滇中城市群发展规划》获得国家正式批复，被列为全国19个重点培育发展的城市群之一。城市群一体化步伐加速推进，互联互通水平大幅提升，一小时通勤圈基本形成，经济快速发展，以全省28.3%的国土面积，集聚了全省61.47%的地区生产总值，常住人口城镇化率达到62%，高于全省平均水平12个百分点，滇中城市群已成为推动我省经济社会实现高质量发展的龙头和引擎。

边境城镇建设取得新进展。瑞丽、河口、腾冲、磨憨、孟定等边境城镇快速发展，城镇功能逐步完善，城市品质不断提升，对外开放能力和水平显著增强，成为具有一定辐射和带动能力的区域经济增长极，在我省建设面向南亚东南亚辐射中心中的前沿地位和窗口作用进一步凸显。2020年，25个边境县市地区生产总值达到2733.06亿元，“十三五”期间年均增长9.2%，高于全省平均水平1.4个百分点。

美丽县城和特色小镇建设呈现新亮点。干净的环境已成为县城的标配，宜居的市政基础设施和公共服务设施在县城更加普及，各具特色的县城风貌和文化正在成为展示美丽云南的重要窗口，智慧化应用让生活更加便捷。一批田园牧歌、民族风情、历史文化、特色产业、绝妙景观型特色小镇涌现出来。省政府已正式授牌命名了腾冲市、安宁市等36个“云南省美丽县城”和喜洲古镇、弥勒东风韵等27个“云南省特色小镇”。

城镇品质得到新提升。全省城市功能不断完善，爱国卫生“7个专项行动”成效显著，城市人居环境日益改善。过去五年，污水处理率、生活垃圾无害化处理率分别提高了8.26和14.82个百分点，基本解决公共厕所数量不足、消除旱厕和取消收费三大难题。县级以上城市建成区绿地率达35.4%。地级以上城市空气质量优良天数比例保持98%以上。新增全国文明城市9座，全国卫生城市13座、国家森林城市4座，国家园林县城14座。

城乡融合发展取得新成就。城乡融合发展体制机制和政策体系基本建立，城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置稳步推进。农村承包地“三权分置”制度不断完善，宅基地“三权分置”改革稳慎推进。城乡一体的基础设施和基本公共服务体系初步建立，全省所有乡镇及建制村通硬化路率、直接通邮率达到100%。城乡居民人均可支配收入比从2015年的3.2：1下降到2020年的2.92：1，差距不断缩小。

★存在问题

城镇化的整体发展水平依然相对滞后，常住人口城镇化率低于全国平均水平13.84个百分点；城镇规模较小，全省大城市仅昆明1个，中等城市仅曲靖1个，其余均为小城市；产业支撑不足，传统产业比重高、产业支撑能力弱、产城融合度不高；城乡、区域之间公共服务水平存在较大差距；城市内涝、交通拥堵、停车难等“城市病”仍然存在；投融资改革滞后，多元化的城市建设投融资机制尚未形成；城市规划、建设、管理的精细化、智能化水平亟待加强。

★发展趋势

城镇化正处于快速发展阶段。按照世界城镇化发展一般规律，我省城镇化正处于快速发展时期。“十四五”时期我省经济预计将保持较高增速，为城镇化快速发展奠定坚实经济基础，我省农业与非农产业劳动生产效率差距、城乡居民收入差距仍然较大，农民进城仍是大趋势。

城镇化空间格局进入优化调整阶段。“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的城镇化空间格局不断优化，城市群成为承载人口和经济的主要空间，都市圈形态日益成熟，城镇发展分化态势更加明显，人口向资源环境承载力强、发展潜力大的区域集聚趋势更加明显。

城镇化进入高质量发展阶段。城市发展方向、功能定位更加明确，产业支撑更加有力，产城融合持续深化，生产生活方式绿色低碳转型步伐进一步加快，管理向精细化、智慧化方向迈进，发展方式逐步由外延式扩张转向内涵式发展，宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性逐步成为城市高质量发展的主要特征。

城乡进入深度融合发展阶段。随着新型城镇化和乡村振兴战略的深入实施，城乡生产要素双向自由流动和跨界配置更为频繁，城市人才、工商资本及金融资本入乡投资发展成为常态，城市居民入乡消费趋于普遍，城乡产业协同发展和农村一二三产业融合发展趋势更加明显，城乡发展差距和居民生活水平差距将不断缩小。

★“十四五”时期指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，融入新发展格局，坚持“产、城、人”协调发展，以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，深入实施以人为核心的新型城镇化战略，持续促进农业转移人口市民化，推动城市健康宜居安全发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，以昆明区域性国际中心城市为引领、以都市圈为核心、以城市群为主体形态、以县城为重要载体，推动形成“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的新型城镇化格局。

★发展目标

2025年发展目标

到2025年，全省新型城镇化发展取得新成效，努力实现“一个全面提速、一个基本形成、四个显著提升”的发展目标。

一个全面提速：城镇化发展全面提速。城镇对农业转移人口的吸引力显著增强，农业转移人口市民化进程全面加速，现有在城镇稳定就业和生活的农业转移人口全面融入城镇，全面享有城镇基本公共服务，常住人口城镇化率达到60%，比2020年提高10个百分点，与全国城镇化发展水平的差距显著缩小。

一个基本形成：“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的空间格局基本形成。滇中地区的辐射带动作用显著增强，滇中城市群集聚全省60%的城镇人口，68%的地区生产总值。沿边城镇带加快形成，成为我省面向南亚东南亚辐射中心建设的前沿和窗口。滇东北开发加快推进，成为脱贫致富示范区、生态保护修复排头兵、开发开放新高地。滇西交通大环线全面建成，各州市优势互补、联动一体的发展格局基本形成。

四个显著提升：

城市品质显著提升。基本公共服务覆盖城镇全部常住人口，市政基础设施功能显著增强。2000年底前建成的老旧小区改造全面完成，城市更新进入常态化。城市交通拥堵和停车难的问题基本解决。城市内涝和黑臭水体全面消除。彻底解决城市水源地不足、供水紧张问题。城市文脉得到有效保护和传承、特色风貌得到充分彰显。绿色城市建设加快推进。

产业支撑能力显著提升。城市经济蓬勃发展，结构更加优化，创新能力明显增强，产业链供应链现代化水平明显提高，五个万亿八个千亿级产业加快发展，世界一流“绿色能源”“绿色食品”“健康生活目的地”三张牌优势更加凸显。城镇化和信息化深度融合，数字城市建设成效显著。全社会创业创新创造潜力充分发挥，实现“产、城、人”融合协调发展。

城乡融合发展水平显著提升。城镇落户限制全面取消，居住证制度全面落实，“人地钱”挂钩机制全面建立，城乡融合发展体制机制不断健全，工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系基本形成。居民收入加快增长，工资性收入和财产性收入比重明显提升，城乡居民收入差距缩小到2.7：1。中等收入群体规模显著扩大，比重达30%。

城市治理能力和水平显著提升。城市治理系统化、科学化、法治化、精细化、智能化水平显著提高。社会主义核心价值观深入人心，中华民族共同体意识更加牢固，市民的思想道德、科学文化、身心健康素质和法治素养明显提高。共建共治共享的社区治理体系基本建立。城市应急能力显著增强，防范化解重大风险体制机制不断健全，城市安全保障更加有力。

2035年远景目标

到2035年，全省新型城镇化发展进入成熟期，常住人口城镇化率达到70%，新型城镇化基本实现。农业转移人口市民化总体完成，基本公共服务实现均等化，城乡有序流动的人口迁移制度全面建立。中等收入群体规模持续扩大。布局合理、功能互补、集约高效、区域协调的城镇空间格局全面形成。基本建成支撑全省城镇高质量发展的现代产业体系。城市综合承载能力显著增强，功能品质更加完善，全面建成配套完善的市政基础和公共服务设施体系。城市历史文化、民族文化、风貌特色充分彰显，宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性成为城市普遍特征。城市治理体系和治理能力现代化基本实现。城市成为现代社会高质量发展高品质生活的主要空间，城市让生活更美好的目标基本实现。

★省“十四五”规划部署

按照“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的空间布局思路，建立更加有效的区域协调发展体制机制，加快推进新型城镇化发展，推动形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

构建国土空间开发保护新格局。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，统筹生产、生活、生态空间，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，逐步形成生态功能区、农产品主产区、城市化地区三大空间格局。

加快推进新型城镇化发展。坚持规划引领，以人为核心，以高质量为导向，推动形成以昆明为中心城市、以都市圈为核心、以城市群为主体形态、以县城为重要载体的新型城镇化发展格局。到2025年，全省常住人口城镇化率力争达到60%。

推动区域协调发展。健全全省区域战略统筹、市场一体化发展、区域合作互助、区际利益补偿等机制，更好促进各区域共同发展、共同富裕，形成统筹有力、竞争有序、优势互补、共享共赢的区域协调发展新格局。

★省第十一次党代会部署

加快推进新型城镇化。全面实施新型城镇化战略，加快形成以昆明中心城市为核心、以滇中城市群为主体形态、以县城为重要载体，区域中心城市、边境口岸城市、国际旅游城市、历史文化名城等大中小城市和小城镇协调发展的格局。大力实施城市更新行动，加快城镇老旧小区、城中村改造和居住社区建设，实施城市生态修复、垃圾污水治理，推进花园城市、智慧城市、海绵城市建设。建立健全城市规划、设计、建设、管理工作体系，优化城市空间和建筑布局，传承保护历史文化，提升城市治理水平。深化户籍制度改革，促进农业转移人口全面融入城市。依法依规优化行政区划。实施“百县千镇提质”工程。

打开区域发展新空间。支持滇中城市群成为全省高质量发展的核心引擎、沿边地区成为面向南亚东南亚开放合作的前沿窗口、滇东北地区成为云南融入长江经济带发展和对接成渝地区双城经济圈的重要支撑、大滇西旅游环线和滇西地区成为世界级旅游目的地，努力形成“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的发展格局。支持革命老区、民族地区、边境地区、生态退化地区，持续增强内生发展动力。赋予县级更大发展自主权，做强做优县域特色经济。

★2022年政府工作报告部署

提升新型城镇化建设质量。划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，加快编制省、市、县、乡四级国土空间总体规划。开展“强省会”行动，推动副中心城市建设，加快滇中城市群一体化发展，实施“百县千镇”提质工程，促进大中小城市和小城镇协调发展。积极稳妥推进城市更新，防止大拆大建，新开工改造老旧小区1500个，有序推进城镇管网更新，加快城中村改造，清单化整治烂尾楼，着力整治“城市病”，推进一批历史文化街区整体提升。加快发展长租房市场，妥善解决新市民等群体住房问题，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。协同推进户籍制度改革和城镇基本公共服务全覆盖，常住人口城镇化率达到52%以上。

★云南城镇化空间格局

尊重自然规律和经济社会发展规律，严守生态保护红线，以昆明区域性国际中心城市为引领、以都市圈为核心、以城市群为主体形态、以县城为重要载体，推动形成“滇中崛起、沿边开放、滇东北开发、滇西一体化”的新型城镇化空间格局。

滇中崛起。依托滇中地区交通便利、资源富集、发展基础较好的优势，充分发挥滇中地区对全省高质量发展的核心带动作用，建设成为面向南亚东南亚辐射中心的核心区、通达南亚东南亚及印度洋的大通道枢纽、我省实现高质量发展的强大引擎。

沿边开放。依托边境地区内联外通的区位优势，提升沿边地区开发开放水平，提质沿边地区城市综合服务能力，将沿边地区建设成为我省参与“一带一路”建设、面向南亚东南亚开放合作的核心纽带和重要支撑。

滇东北开发。充分发挥滇东北地处滇川黔交界，长江经济带上游和紧邻成渝地区双城经济圈的区位优势，坚持“共抓大保护，不搞大开发”，以筑牢长江上游生态安全屏障、巩固拓展脱贫攻坚成果、加快融入长江经济带、打通通往成渝地区双城经济圈省级通道为重点开发滇东北地区。

滇西一体化。发挥滇西地区与缅甸接壤、与西藏四川相邻的区位和自然风光绮丽、生态环境优美、旅游资源富集的优势，共建大滇西旅游环线，共筑滇西生态安全屏障，共创一体化发展新局面，建设成为中国与南亚经济联系的重要枢纽，与缅甸合作的门户地区。

★《云南省“十四五”区域协调发展规划》主要内容

1.主要目标

到2025年，滇中州、市集聚全省50%的人口和68%的地区生产总值，沿边地区边境安全、生态安全功能更加体现，便捷畅通的交通体系基本形成，滇东北开发实现新突破，基本实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，滇西一体化发展进程加快。滇东北、曲靖、滇南、滇西4个省级区域医疗中心全面建成，滇中、沿边、滇东北、滇西等区域综合交通基础设施基本实现均衡化发展。区域性缺水问题进一步缓解，全省天然气“一张网”建设加快推进。城乡居民收入比值缩小到2.7左右，全省中等收入群体比重达30%。基本建成与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制。