一、热点链接

上海市为加强养老服务机构综合监管工作，11月9日公布《上海市养老服务机构综合监管办法》，明确对养老服务机构的许可监管、备案监管、养老服务内容监管等，该办法自12月1日起实施。

二、命题预测

1.上海市计划召开一次养老助老工作座谈会，要求各区做经验交流发言，假如你是浦东新区政府办公室的工作人员，结合上述材料，请拟写一份经验交流发言稿（1000字）。

2.请结合材料，归纳概括上海在优化养老助老工作中的存在问题，并提出意见建议（500字）。

3.上海市委政研室要赴部分区调研养老工作，假如你是调研组工作人员，请你写一份调研通知（400字）。

4.上海市计划召开养老助老工作推进会，你是市政府办公厅工作人员，请结合给定材料，草拟一份市长的讲话提纲（1000字）。

5.请结合上海实际，围绕“上海市做好养老助老工作”写一篇策论文（1000字）。

三、理论原点

★基本内涵

2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，要完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。2020年12月31日，国务院办公厅印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，就促进养老托育服务健康发展提出四个方面23项举措。

如今养老模式多元化，家庭养老是以血缘关系为纽带，在家庭内部进行的“反哺式”养老模式。但家庭养老缺少制度保障，且由于世代同堂的家庭结构，容易产生家庭矛盾和代际冲突。主要有以下几种：

1.家政养老。家政养老是指由家庭成员或老人自己出资，让专业家政服务公司培训家政服务人员，以派遣的方式进入老人家庭，从事家政养老服务。

2.居家养老。居家养老是指以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉和解决日常生活困难为主要内容的社会化养老服务模式，其重点是解决社区中体弱多病、高龄老人、空巢老人家庭的后顾之忧。

3.社区养老。居家养老是指根据社区老年人数量和需求，在社区内建立老年之家、日间照料室、餐厅、托老所、小型家庭养老院、文化健身活动室等设施，通过“白天进社区活动、晚上回家里居住”的模式为老年人提供养老服务，其缺陷在于一些社区机构设施有限、人手不足、内容单一。

4.机构养老。机构养老是指国家或民间提供资金，开设养老院、老年护理中心等养老机构，通过把老人集中到各种养老院“集体”养老，解决家庭养老人力资源不足的矛盾。我国在推进机构养老的过程中，已形成国家或集体兴办、集资兴办、政府与非营利机构联办、民间资本兴办等几种投资经营模式，且正在探索和实践过程中。

5.寄家养老。寄家养老是上海巾帼家政首创的一种养老模式，其将市区老人安排在经“巾帼服务”专业培训、取得养老服务上岗证书的、有条件有能力托养老人的郊区(上海崇明、嘉定)农民工家政员家庭进行寄养，以缓解城市居家养老压力。会所养老该模式是一种通过整合商业地产资源开展的养老服务，如巾帼家政在位于上海郊区泰晤士小镇设立的“廊桥圆梦”助老养老体验会馆，就将居家养老与机构养老的优点融合为一体。

6.医养结合养老。医养结合养老是整合医疗资源与养老资源的新型模式，在医养结合机构内，老人足不出户就能满足就医保健与养护照料需求。

近年来，我国养老服务业快速发展，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系初步建立，老年消费市场初步形成，老龄事业发展取得显著成就。但总体上看，养老服务和产品供给不足、市场发育不健全、城乡区域发展不平衡等问题还十分突出。当前，我国已经进入人口老龄化快速发展阶段，2012年底我国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2025年将突破3亿。积极应对人口老龄化，加快发展养老服务业，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，有利于拉动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展。

★重要意义

第一，优化养老助老是应对人口老龄化的必然选择。进入本世纪以来，我国人口老龄化始终保持较快的增速，老年人口比重不断上升，老龄化程度已经接近国际上深度老龄化的标准，养老正成为我们必须面对的一个重要社会问题。优化养老助老，既是应对人口老龄化的现实要求，也是有效举措。只有扎实推进养老事业和养老产业协同发展，才能在深度老龄化社会到来之前掌握主动、增强底气。

第二，优化养老助老是提升老年人生活品质的现实需要。关爱关心老年人、满足老年人需要、提高老年人生活品质是全社会共同的责任。当前，一些农村老年人和城市老年人，在生活上还存在这样那样的问题，而且随着我国经济发展和物质财富积累，老年人对美好生活的需求大大提高，只有加快发展养老事业和养老产业，生产更多适合老年人需要的产品、提供更加完善的高质量服务，才能满足老年人对更高生活品质的需要。

第三，优化养老助老是增进社会和谐发展的必然要求。老年人作为社会的重要成员，对于家庭和睦与社会和谐有着特殊的作用。养老问题解决得好，不仅家庭成员之间的关系会更加和睦，而且能够促进邻里友好、社区安定，形成良好社会风尚，推动和谐社会建设。

第四，优化养老助老是实现经济高质量发展的有力支撑。人口老龄化，对经济社会发展来说是挑战也是机遇。围绕老年人需求形成的老年服务业和老年产业正成为一个具有持久影响力的新兴产业。我国老年人口规模巨大，老年市场需求日趋旺盛，养老产业市场前景十分广阔，围绕老年人需求将会催生更多新业态、新产业，成为经济高质量发展的有力支撑。

★工作重点

一是统筹规划发展城市养老服务设施。加强社区服务设施建设，在制定城市总体规划、控制性详细规划时，按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。综合发挥多种设施作用，发挥社区公共服务设施的养老服务功能，加强社区养老服务设施与社区服务中心（服务站）及社区卫生、文化、体育等设施的功能衔接，提高使用率，发挥综合效益。实施社区无障碍环境改造，按照无障碍设施工程建设相关标准和规范，推动和扶持老年人家庭无障碍设施的改造，加快推进坡道、电梯等与老年人日常生活密切相关的公共设施改造。

二是大力发展居家养老服务网络。发展居家养老便捷服务，支持建立以企业和机构为主体、社区为纽带、满足老年人各种服务需求的居家养老服务网络。发展老年人文体娱乐服务，支持社区利用社区公共服务设施和社会场所组织开展适合老年人的群众性文化体育娱乐活动，并发挥群众组织和个人积极性。发展居家网络信息服务，支持企业和机构运用互联网、物联网等技术手段创新居家养老服务模式，发展老年电子商务，建设居家服务网络平台，提供紧急呼叫、家政预约、健康咨询、物品代购、服务缴费等适合老年人的服务项目。

三是大力加强养老机构建设。支持社会力量举办养老机构，根据城乡规划布局要求，统筹考虑建设各类养老机构。办好公办保障性养老机构，充分发挥托底作用，重点为“三无”老人、低收入老人、经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务。开展公办养老机构改制试点，有条件的地方可以积极稳妥地把专门面向社会提供经营性服务的公办养老机构转制成为企业，完善法人治理结构。

四是切实加强农村养老服务。健全服务网络，完善农村养老服务托底的措施，将所有农村“三无”老人全部纳入五保供养范围，适时提高五保供养标准，健全农村五保供养机构功能，使农村五保老人老有所养。拓宽资金渠道，进一步落实《中华人民共和国老年人权益保障法》有关农村可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老基地，收益供老年人养老的要求。建立协作机制，城市公办养老机构要与农村五保供养机构等建立长期稳定的对口支援和合作机制，采取人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高服务能力。

五是繁荣养老服务消费市场。拓展养老服务内容，积极发展养老服务业，引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，加强残障老年人专业化服务。开发老年产品用品，加强规划引导，在制定相关产业发展规划中，要鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，实施品牌战略，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。

六是积极推进医疗卫生与养老服务相结合。推动医养融合发展，促进医疗卫生资源进入养老机构、社区和居民家庭。健全医疗保险机制，对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。完善医保报销制度，切实解决老年人异地就医结算问题。鼓励老年人投保健康保险、长期护理保险、意外伤害保险等人身保险产品，鼓励和引导商业保险公司开展相关业务。

★存在问题

一是社区居家养老服务内容趋同。在家门口安享晚年是大部分老年人的养老方式。目前，大部分老年人选择居家和社区养老。小社区承载着大民生，然而调研发现，养老服务内容趋同已成为居家养老服务的重要短板。目前提供日常生活照料和简单家政服务较多，高效、便捷的日间照料、康复护理、助餐助行等服务供给存在较大缺口。尤其是老年人急需的上门看病、康复护理等服务严重短缺，正逐渐成为健康老龄化的短板和弱项。要聚焦老年人刚性需求，集成日托、全托、助餐、康养、旅居等功能，探索设立“家庭照护床位”，不断丰富社区居家养老服务内涵。同时，还要推动养老机构“打开围墙”进社区、进家庭，大力发展集中运营管理的嵌入式、分布式、连锁化养老服务社会设施，连通居家、社区和机构养老衔接的“断点”。

二是农村养老服务发展较为滞后。与城市相比，农村老龄化挑战更为严峻。农村养老仍存在养老服务设施不足、社会保障水平偏低、精神文化生活匮乏等问题。同时，由于照护服务消费能力和家庭照护力量都比较薄弱，加上农村地区医疗服务和健康管理水平相对较差，困难老年群体的照护服务问题较为突出。加快补齐农村养老服务短板，应在提升农村养老设施保障能力和养老保障水平两方面下功夫。一是要加强养老保险、最低生活保障、新型农村合作医疗、特困救助等制度的衔接，建立多层次养老、医疗、救助政策体系。二是要增加农村老年人养老床位有效供给，加强护理型养老床位建设，不断满足农村失能、半失能老年人的刚性养老需求。

三是养老护理员缺口数量较大。养老护理员地处养老工作的前沿阵地，直接关系着养老服务质量。养老服务职业认同度低，职业上升通道不畅，工作强度大，报酬低，人员流动性较大，很难吸引优秀人才进入。这就导致了护理水平不高。解决人才短缺困境，还需补足两方面功课。一是提高专业化水平，支持开设养老相关专业，推行订单式培养，完善从业人员培训培养体系。二是提升社会地位和待遇保障，推进养老服务从业人员签订劳动合同、参加社会保险和落实培训补贴、职业技能鉴定补贴等制度，切实增强行业吸引力。

★对策措施

一是完善养老服务设施建设。科学编制养老服务设施规划，根据老年人口分布和结构变化，科学谋划养老服务体系，分区分级编制养老服务专项规划，促进服务能力提质扩容和区域均衡布局。强化社区养老服务设施配建，民政、自然资源和规划、住建、审批服务部门要加强对社区养老服务设施用房规划、建设、移交和管理使用，确保新建住宅小区与配套养老服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用。强化用地保障和存量资源利用。在年度建设用地供应计划中优先保障养老用地需求，并结合实际安排在合理区位。鼓励统筹利用企业厂房、学校、商业设施、存量商品房等闲置资源发展养老服务。

二是提升养老服务供给能力。提升居家社区服务能力，建设具备全托、日托、上门服务、对下指导等功能的综合养老服务机构，通过无偿或低偿提供服务场所、购买服务等方式，引入各类专业化养老服务组织管理运营。提升农村养老服务能力，实施特困人员供养服务设施改造提升工程，加强护理型床位建设，建立入住评估制度，重点保障好失能特困人员的集中供养需求。提升智慧养老服务能力，发展“互联网+养老服务”，赋能养老服务各领域、各环节，引导帮助老年人融入信息化社会。依托智慧养老大数据平台，对接户籍、医疗健康、社会保险、社会救助等信息资源，搭建信息共享、互联互通的养老服务“大数据库”。

三是提高养老服务质量。加强养老机构动态监管，加强养老机构运营及服务质量大数据管理，实时监控养老机构服务质量动态。深化公办养老机构改革，推动具备条件的公办养老机构实行公建民营或改制为国有企业，充分盘活现有资源，释放发展活力。推动养老服务标准化建设，制订和完善养老服务设施、服务、管理、安全等各类标准，重点完善养老服务基础设施、服务技能、养老机构管理与服务、居家养老管理与服务、社区养老管理与服务、医养结合服务等标准。加强宜居环境建设，实施适老化改造工程，结合城镇老旧小区改造，统筹推进适老化改造，为老年人提供安全、舒适、便利的生活环境。

四是加大养老政策扶持。完善投融资政策，鼓励社会资本采取建立基金、发行企业债券等方式筹集资金,用于发展养老服务。积极推进保险机构在风险可控的前提下,以投资新建、参股、并购、租赁等多样化的方式,促进商业保险与养老服务融合发展。完善财政支持政策，各级政府要安排财政性专项资金支持发展养老服务。建立健全针对经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度，统一设计、分类施补，提高补贴精准度。养老机构运营补贴根据接收老年人身体失能情况发放。

五是强化各类保障措施。加强对发展养老服务业的组织领导，将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，列为服务业和民生建设重点发展领域。建立健全民政部门和相关部门协同配合的监管机制，加强对养老机构运营和服务的监管。民政部门要健全养老服务准入、退出、监管制度，落实养老机构综合评估和报告制度，督促指导养老机构完善管理规范，提高服务水平。充分利用各种新闻媒体，广泛宣传中华民族尊老、敬老、孝老的社会风尚和传统美德，营造良好的舆论环境和社会氛围。

四、地方实践

★工作部署

10月12日，上海市政府召开常务会议，会议强调要按照市委部署，进一步推进上海养老服务制度体系建设，强化养老服务机构综合监管。会议指出，上海是国内较早进入老龄化的城市，且近年来人口老龄化程度不断加深。养老服务是上海需要着力破解的突出民生难题，必须高度重视。

★主要做法

一是增加各类养老服务供给。上海进一步增加各类养老服务供给，在机构养老方面，养老床位数将达17.8万张，占全市户籍老年人口数的3%，采用“养老院+互联网医院”模式的养老机构数将达200家。在居家社区养老方面，每千人拥有社区养老服务设施建筑面积达40平方米，街镇养老综合体(社区综合为老服务中心)达到500家。在发展保障措施方面，养老顾问街镇和居村覆盖率达到100%，养老护理员技能等级持证率达到80%，康复辅具社区租赁服务实体点街镇覆盖率达到100%等指标。

二是完善养老护理员稳岗措施。养老服务的质量和护理员等养老服务人员的能力和素质息息相关。上海扩大养老服务从业人员规模，完善养老护理员稳岗措施，吸引年轻人进入养老服务行业，探索建立与中西部地区劳动力市场对接机制，扩大护理员供给。为确保养老人员的服务质量，上海还将建立全市统一的养老护理员信息管理系统，促进养老护理员队伍管理。开展养老护理职业技能大赛以及各类人才资助、宣传等活动，对优秀护理员从待遇改善等方面给予激励，根据国家和上海规定予以表彰，提高养老护理员职业荣誉感和社会认同度。

三是拓展为老服务“一键通”。近年来，智慧养老产品层出不穷，助推养老产业的迭代升级。上海将打造100个智慧养老院、1000个数字化社区养老服务场所，培育一批智慧养老应用示范基地、示范社区和示范品牌。为推动寻找养老服务资源“像网购一样方便”，将升级上海市养老服务平台，完善养老服务信息查询等服务功能，强化“政策找人”等主动服务方式。加强养老服务的适应性改造，聚焦老年人挂号就医、康复出院、紧急救援、叫车出行等生活中高频事项，拓展“一键通”服务，让老年人享受智能化服务带来的便利。

★对策措施

一是健全基本养老服务制度。制定基本养老服务清单，为广大老年人提供价格适中、方便可及、质量可靠的基本养老服务。优先保障符合条件的孤寡、失能、重度残疾、高龄老年人，以及计划生育家庭特别扶助对象、重点优抚对象等人员的基本养老服务需求。完善基本养老机构（床位）的建设标准、运营方式以及入住条件、价格管理等政策，制定保基本床位布局和利用政策，加快推动养老服务资源在全市范围内有效利用和配置。构建长期照护服务制度体系，完善老年照护统一需求评估制度，健全长期护理保险、养老服务补贴制度和老年综合津贴制度，提高老年人养老服务支付能力。完善养老机构公建民营运行机制和保基本床位轮候制度。

二是优化养老服务供给结构。做强上海中心城区“嵌入式”和农村地区“互助式”养老服务品牌，加强资源配置，优化设施布局，按照“15分钟服务圈”要求，完善中心城区和郊区城镇化地区嵌入式养老服务体系，织密织好养老服务网。持续推进养老床位建设，重点发展护理型床位和认知障碍照护床位，逐步实现符合条件的失能、失智老年人入住养老机构应住尽住。推广综合照护模式，推动居家、社区、机构养老服务融合发展。推进大型居住社区依法配置养老服务设施，挖掘存量资源，增加养老服务设施供给。试点家庭照护床位，实施居家环境适老化改造和老年人紧急援助等项目。推进老年认知障碍友好社区建设，到2025年，实现街镇（乡）全覆盖，大力发展养老服务产业，构建多层次多元化的养老服务供给体系。