一、背景链接

贵州省政府2022年政府工作报告指出：要全面推进乡村振兴，加快推动农业农村现代化。深入实施乡村振兴“五大行动”，不断促进农业增产增效、农民创收增收、农村宜居宜业。深化农村“三变”改革，大力盘活农村闲置土地、房屋等资源，做大农村集体经济。

二、深度解读

★“农村集体经济”概念

所谓农村集体经济，是指与社会主义市场经济体制相适应，实行基本生产资料和资产的共同所有和按份所有，农民根据一定区域与产业按照自愿互利原则组织起来，在生产和流通环节实行某种程度的合作，组织内实行民主管理，组织外采用市场化运作，实现统一经营与承包经营的有机结合，所得收益实行按劳分配与按要素分配相结合，在集体财产保值增值中实现集体成员利益共享的公有制经济。

★发展“农村集体经济”的主要障碍

第一，村级集体经济组织负责人与村干部在人事上重叠，村干部发展村级集体经济的动力与激励普遍不足。村级集体组织由于涉及到全村的利益，负责人往往需要拥有一定的号召力和公权利，因此村干部自然而然的就成了很多村级集体经济组织的负责人。但是，由于村干部体系是我国村民自治体系，游离于国家公务员体系之外，村干部往往没有政绩压力和升迁激励，因此从职位升迁方面来看村干部没有动力发展村级集体经济；另外，由于现在村级集体经济组织的利润分配制度仍不完善，对于作为组织负责人的村干部来说，往往只有因其从事行政工作而获得的固定工资，而对其经营和管理集体经济组织方面却没有给予报酬，因此对村干部来讲也不存在物质激励去发展村级集体经济。

第二，约束不足，村干部在发展农村集体经济过程中，对集体资产的处置等的自由裁量权较大，缺乏严格的约束与规范化监督。我国村干部体系位于国家行政管理体系的末端，因此缺乏对于村干部的考核和评价制度，没有自上而下的约束和监管体系；而作为全村共有的集体资产，其具有的公共品的非排他性和不可分割性，这意味着个人来维护其享有公共品的权利的成本极高，所以个体村民不愿意也没能力去监督集体资产的处置和经营情况。这种上无约束，下无监督的状况，就造成了村干部在发展村级集体经济的过程中对集体资产的处置具有极大的自由，而这种自由也往往会导致村干部对集体资产处置的轻忽，从而导致村民集体利益的损失。

第三，受村干部任期影响，村级集体经济组织在运营中往往出现短期化现象，集体经济组织负责人的机会主义行为比较显著。由于村干部的任期较短，每一届村委会的任期只有5年，这种负责人上的频繁更迭也就造成了村级经济组织运营的方针政策和目标变动频繁，短期化现象严重；除此之外，由于对村级集体经济组织的经营缺乏长效追责机制，因此对集体经济的负责人往往存在机会主义的激励，促使他们只顾眼前利益，只顾自身利益而忽视了村级集体经济的长期发展。

第四，村级集体经济组织在经营管理上专业化程度不足，人力资源缺乏，没有形成完善的农村集体经济经理人市场。由于目前绝大部分村级集体组织的负责人都是由村干部兼任，而村干部的选拔制度重视的是其行政管理能力，而集体经济组织要求的是其市场化的经营运作能力，这种选拔机制和实际需求的错位就导致了村级集体经济组织在实际运营中专业化程度往往不足。除此之外，由于农村集体经济正处于起步阶段，经理人市场还未形成，再加上村级集体经济组织的特殊情况，外部人员很难快速融入其中，因此在经营管理方面，村级集体经济组织也缺乏有效的人力资源供给。

第五，由于现代农村人口流动性的增强，“成员权”的界定对村级集体经济收益分配的公平性有很大的影响。“成员权”的界定意味着村民是否有权利参与农村集体经济收益的分配。随着交通和信息技术的发展以及城镇化道路的持续推进，现代农村的人口流动比以往任何时候都要活跃，这就导致了“离开本村去往其他地方居住的村民是否仍属于本村成员”以及“原本生活于其他地方但是现今落户于本村居住的村民是否属于本村成员”，这两个问题的产生。如何正确看待和处理这两个问题是保障村级集体经济收益分配的公平的根本所在。

第六，村级集体经济组织的经营往往受到村委会其他事务的干扰，承担了很多不该承担的村庄运行成本，影响了村级集体经济组织的运行效率。由于目前村级集体经济的正常运营和村委会有着千丝万缕的联系，再加上村财政收入的长期不足，在日常的经营活动中村干部经常会将村集体经济的收益拿来补贴村委会的行政开销，村集体经济组织沦为了村委会的“提款机”，严重影响了村级集体经济组织的运行效率和进一步发展。

第七，农村集体成员的集体观念淡薄，导致村级集体经济在发展时往往遭遇思想上的阻力，增加了其运行成本。由于长期以来受到承包制的生产方式以及各级干部开展农村农业工作上过分注重“分”的思想的影响，村民生产和生活上逐渐脱离了集体思维，集体观念淡薄。这就造成了在村级集体经济组织的日常运营过程中，村民往往重视个人利益而忽视集体利益，享受集体权利而不愿承担集体义务，再加上人民公社时期的失败教训，很多村民并不看好集体经济，对参与集体经济怀有疑虑，这就造成了村级集体经济在发展和推进过程中往往会遇到很大的阻力。

第八，当前的财政政策、土地流转与土地股份合作的相关政策与法律制度还不完备，阻碍了村级集体经济的发展壮大。自从我国实行承包制以来，包产到户，所有土地和农业资源绝大部分都已分配给个人，留存集体的资产非常稀少，因此建立完善的土地流转和产权定价制度来充实集体资产十分重要。另外，长久以来村级集体经济组织的法人地位在法律上得不到确认，许多扶持资金都分配给了合作社以及家庭农场等相对具体和稳定的集体和个人，而真正急需财政支持，充实集体资产的村级集体经济组织去没有得到实惠。村级集体经济组织由于先天就缺乏资产积累，后天又没有资金支持，因此在生存和发展方面困难重重。

★发展村级集体经济面临的主要问题

（一）内生动力不足。这是农村集体经济发展面临的最大问题。有的村干部认为，农村既无资金，又无技术、人才，不具备发展集体经济的条件，因而缺少发展新型农村集体经济的主动性。有的村干部认为，近年经济下行压力加大，发展村级集体经济存在很大政治风险和经济风险，经营成功收益是集体的，经营失败责任是自己的，既落埋怨，还会丢选票，甚至背债务，因而存在“不求有功但求无过”思想。有的村干部对市场了解少、信息获取渠道狭窄、经营能力差，有资源不会用，不知道种什么、养什么，也不知道要开发什么、引进什么，找不到利用当地优势发展集体经济的路子。有的村干部仅有发展集体经济的想法，但缺少清晰明确的思路和规划，因而难以付诸实践。与此同时，农村青壮年劳动力外流严重，新型农村集体经济发展既缺少领路人和带头人，又缺乏懂市场、会经营、素质高的管理型人才，人才短板突出。

（二）缺少可利用资源。由于实行家庭联产承包责任制，多数村将集体土地、山林、水库等资产全部包产到户或组，已无集体资产可用；少数村有集体资产，但由于地势偏远，交通不便，导致开发利用价值不大。有的村干部为降低风险，将集体资产简单处理，一次性收取承包费或出让费，导致集体资源利用率低，村级集体经济缺乏可持续收入。

（三）政策支持力度不够。有的村很想发展经济，也看准了项目，但缺启动资金，仅靠上级扶持资金难以解决，只能望洋兴叹；有的村办理相关手续、证照难，导致产品不能在市场流通，使村级集体经济发展受限；有的村没有落实专业的技术指导团队，无法满足项目需求；对村级集体经济项目优先立项、加大信贷力度、增加信贷额度、放宽抵押政策、降低信贷门槛等的税收优惠与项目扶持力度不大。

★发展壮大村级集体经济的对策

（一）解决人的问题。发展和壮大农村集体经济，村级班子建设至关至要。一是大胆打破传统，配强配好村级班子，选好带头人，尤其是要优选配好村党支部书记、村委会主任，可以把有思想、懂经营、有技术、有经营管理能力、乐于奉献的高素质“能人”选配到村级领导岗位上来。二是全面从严加强党的建设，强化党对发展集体经济的领导，采取多种方式加强对村干部的培养与教育。三是注重人才的培养引进，给出优惠政策动员吸引农村大学毕业生、外出务工优秀人才、转业军人回乡发展，带头创办集体企业；充分发挥本地能人、乡贤的作用，通过他们的影响力引进人才回乡创业、引导资本下乡，获取信息、技术等方面的支持。

（二）强化政策扶持。一是构建正向激励扶持政策。把财政扶持与考核机制相结合，采取“以奖代补”举措，解决村级集体公共基础建设投入、精准扶贫和乡村振兴等领域的负债。加大对村级集体经济财政转移支付力度，有效解决村级公共事业支出日益增加和各项公共基础设施建设支出增多的矛盾。二是强化精准扶持政策。测算村级集体的刚性支出，以此作为财政扶持的依据，保证帮扶力度达到一定的阈值，从而有效帮助村级集体经济实现初期的资金资本积累。三是扩大公共财政的农村覆盖面。明确村级集体经济组织的事权和财权，根据公共事务和基础设施建设的需要，逐步将村级集体经济组织的经费支出纳入财政预算，切实减轻村级集体经济组织的公共财政支出压力，营造良好的发展环境。

（三）探索发展路径。一是探索村级集体经济有效实现形式。对于有资源优势的村级集体，可以根据资源特点，因地制宜发展资源经济；对于没有区位优势、资源较少的村级集体，建议走延长农业产业链、提高农产品加工能力、增加产品附加值的路子。对村级集体所有的经营性资产，采取村级集体直营、承包、租赁、外租、参股、税收分成、资产置换和BOT模式等有效实现形式，提高村级集体资产利用率。二是探索多形态的村级集体经济合作模式。加快村级集体经济经营方式转型升级，选择适应市场体制的经营方式。充分依托村级集体拥有的自然资源禀赋、经济基础、人文特色等，积极开发、培育特色产业，深入挖掘村级集体资产的综合价值，发展“村级+”合作模式，培植特色优势乡村产业。三是探索产业融合发展的村级集体经济项目。以农业为基础，向农产品加工业、农村服务业融合。强化农业“接二连三”，发展农产品加工业“接一连三”，加快休闲农业“接二连一”。通过产业相融、产权同享、创新发展，延伸现有村级集体经济项目的产业链和开发新的多元发展的产业链，激活各类发展要素，深度挖掘村级集体经济项目的附加值。

（四）构建长效机制。促进集体经济发展到一个较高的水平，需要构建股份经济合作社、经济合作社的长期发展机制，首先要建设一支经营管理人才队伍，保证集体经济组织良性运行。根据一些地方的经验，合作社理事长不一定由原村干部担任，可以由合作社成员大会或代表大会选举出有经营能力的村民担任，如，聘请本村的民营企业家担任合作社理事长，或者理事长由原村干部担任，外聘职业经理人担任合作社社长，全面负责合作社的经营活动。对于确实没有经营管理人才或找不到经营项目的村，可以以现有的资源、资产入股到农业产业化龙头企业或者实力雄厚的农民专业合作社，实现集体资产的增值保值，确保集体经济发展。

（五）规范有效管理。一要规范管理村级集体经济“三资”。从资金、资产、资源及经济合同上入手，对村级集体经济“三资”进行全面的清查，实行财务软件管理。要以台账管理资产，即对村级集体资产进行资产清查，摸清现有资产情况，新登记资产台账，报上级部门备案。以公开竞标制度管理资源，即在村级集体土地发包租赁、闲置资产处置、工程建设上实行公开招标制，所得资金用于村级集体的基础配套设施建设。二要完善村级集体财务公开制度。成立村务监督管理委员会和村民理财小组，及时真实地公开相关信息，对财务公开活动进行监督，对有疑问的账据，请经手人、证明人、批准人进行解释说明。到户核对债权债务账目时，由当事人签字盖章认可。确保村级财务收支状况晒在阳光下，充分保障村民的知情权、参与权，管好村级集体每一分钱，确保村级集体资产不流失。三要强化村级集体经济管理主体责任。乡（镇）要加强村级集体“三资”监管，着重解决村级集体资产产权归属不清晰、权责不明确等问题，规范村级财务管理，加快建立符合市场经济要求的村级集体经济运营新机制。村“两委”要坚持以“四议两公开”工作法进行实际操作，让村民加入到村级集体事务的决策和监管中来，以确保村级集体重大事务的公开、透明。

★《中共中央办公厅、国务院办公厅印发了<乡村建设行动实施方案>》

《方案》指出：要推进乡村管理服务数字化，推进农村集体经济、集体资产、农村产权流转交易数字化管理。

加强农村基层组织建设。强化县级党委统筹和乡镇、村党组织引领，推动发展壮大村级集体经济。完善农民参与乡村建设机制。健全党组织领导的村民自治机制，充分发挥村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织作用，坚持和完善“四议两公开”制度，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，引导农民全程参与乡村建设，保障农民的知情权、参与权、监督权。在项目谋划环节，加强农民培训和指导，组织农民议事，激发农民主动参与意愿，保障农民参与决策。

★《中共贵州省委 贵州省人民政府关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的实施意见》

《意见》指出：努力增加农民收入。拓展农民财产性收入贡献化程度。推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员。对财政资金投入农业农村形成的经营性资产，鼓励各地探索将其折股量化到集体经济组织成员。加大息烽县、湄潭县、金沙县3个县农村宅基地制度改革试点整县推进力度。稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融资。

深化农村改革和扩大农业开放。落实保持土地承包关系稳定并长久不变政策，总结提炼试点经验。深化农村“三变”改革，扩大省级示范村范围。深化农村集体产权制度改革，探索新型农村集体经济发展路径。深化集体林权制度改革，开展公益林补偿收益权质押和重点生态区位人工商品林赎买改革试点。健全农垦国有农用地使用权管理制度。推进农业对外开放，融入长江经济带、粤港澳大湾区等发展战略。加强与广东等区域合作，广泛开展农业现代化交流和农产品产销对接。

★贵州省促进居民增收三年行动

（一）增加农民工资性收入。鼓励乡镇及村集体组织当地土专家、技术能手、农村闲置劳动力等成立“劳务合作社”，承接当地小型工程项目、季节性农业生产、企业辅助性用工等业务，拓宽农民就业渠道，增加农民收入。

（二）增加农民经营性收入。财政衔接推进乡村振兴补助资金支持龙头企业、专业合作社、村级集体经济组织等经营主体实施的项目，优先形成固定资产投资，通过方案、协议等形式，明确土地流转、就业务工、资产入股、收益分红等利益联结机制，确保群众充分受益。对采取资产入股方式的，经营主体每年应将股份收益按一定比例分配给农民，也可按有关规定，将全部或者部分可分配盈余转为对经营主体的出资，并记载在农民账户中。

（三）增加农民转移性收入。积极稳妥推进农村集体经营性建设用地入市。允许农村集体在农民自愿的前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性用地。

★《省农业农村厅关于加强农村集体资产管理经营的意见》

为认真贯彻落实中央和省委省政府决策部署，巩固提升农村集体产权制度改革成果，探索发展新型集体经济有效形式，保障农村集体资产保值增值，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，扎实推进农民增收，现就加强农村集体资产管理经营提出如下意见：