城市发展转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”

实施城市更新行动内涵是转变城市开发建设方式，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，深入推进以人为核心的新型城镇化，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。

实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，已经步入城镇化较快发展的中后期。城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。“城镇化率还在不断提升，同时经过这些年的快速发展，城市规模已经不小，过去大量建设、大量消耗、大量排放的城市开发建设方式已经难以为继。在这个宏观背景下，城市发展将由粗放外延式向内涵提升式转变。”住房和城乡建设部建筑节能与科技司副司长汪科表示。

从“有没有”转向“好不好”，既符合城市发展的规律，也顺应了人民日益增长的美好生活需要。汪科认为，一方面，城市建筑和设施逐步自然老化，一些原有建筑标准已经落后，需要改造调整增强安全性；另一方面，一些城市原来的功能布局、建筑设施、空间环境也不再适应居民更高的生活需求，“通过城市更新提升人民群众的获得感幸福感安全感，势在必行。”

城市更新，大有可为。“十四五”规划纲要提出，加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩。住房和城乡建设部初步研究提出了城市更新行动的重点任务，包括完善城市空间结构、实施城市生态修复和功能完善工程、强化城市历史文化保护塑造城市特色风貌、加强居住社区建设、推进新型城市基础设施建设、加强城镇老旧小区改造、增强城市防洪排涝能力、推进以县城为重要载体的城镇化建设等。

城市更新行动有利于提升城市品质，惠民生、促消费、促投资一举多得

城市更新行动内容丰富，对提升城市品质和改善居民生活影响深远。中国城市科学规划设计研究院院长方明将城市更新的积极影响概括为4个方面。

加速推动城市新经济。一方面随着经济社会的发展，城市产业也在更迭，基于城市新经济特征统筹考虑城市空间更新布局，能够更好地服务于新的产业链。“如今网络直播、远程教育和办公、电子商务等线上经济发展迅猛，这些新业态可能不再需要很大的厂房和开发区，但是需要更适合激发创意的工作生活环境，通过改造更新城市闲置或低效空间资源可以提供更适合新产业新业态的发展空间；另一方面将城市闲置或低效资源统一梳理、统一评估，或由用地单位自主开发建设，或由城市统一来安排，吸引企业积极参与推动更新。”方明说。

重构发展城市新功能。传统城市功能逐渐滞后于城市新的发展需求和居民新的生活工作需求，通过更新能够补短板强弱项。方明举例，如今城市对疫情防控的功能需求增加，城市卫生防疫、健康管理等设施和服务也应抓紧跟上。方明表示：“通过更新增加设施和公共服务完善城市复合功能，通过更新加密交通路网提升城市交通出行效率……这些更新举措在增强城市活力的同时，也能更好地满足居民的居住和休闲需求。”

打造城市空间新意境。城市建设风格越来越现代的同时，一些城市建设在与传统历史文化风貌、当地生活风俗习惯相融合方面，也存在一定问题。“既要保护优秀的传统建筑、街区，更要保护好蕴藏其间的历史文化，城市更新是传承城市历史文化的一次好机遇。”方明表示，通过运用传统依山水布局城市的规划手法，让人工景观、自然景观、建筑文化更好融合，恢复街巷的市井烟火气息，打造富有东方韵味的街巷空间，再现更富有中国传统特色的城市意境。

引领城市建设新科技。智慧交通、智能物流、智能物联网……新科技促进城市发展更智慧。“但目前城市建设滞后于科技的发展，城市建设的不少方面还与新科技的使用场景不匹配，城市设施也跟不上数字经济、网络生活的迅猛发展。”方明认为，要为科技在城市中创造更好的使用条件和应用场景，加强新科技在城市的结合和应用，要推行适合城市的新科技。同时加快推进基于数字化、网路化、智能化的新型城市基础设施建设和改造，让新科技来全面提升城市建设水平和运行效率。

城市更新还发挥了惠民生、促消费、促投资一举多得的作用。方明以城市交通路网更新为例，“有的城市道路太宽，不利于街边商业发展。加密城市路网，让小街小巷显露出来，方便了居民生活，发展了街边商店，促进了居民消费；有的城市交通环线式的圈层布局居多，布局更多的纵向线性交通，能够促进都市圈、城市群的融合，让城市带动郊区、中心城市带动小城镇的产业和消费，老百姓也能享有更便捷的交通和更丰富的旅游资源等。”

城市更新行动要立足全局统筹谋划，也要注重发挥社会各界的力量

城市更新行动如何具体展开？首先要摸清城市家底，找准发展问题。路径是开展城市体检，统筹城市规划建设管理。

城市体检是对城市发展状况进行检测评估，及时纠偏、对症下药。2018年，住房和城乡建设部会同北京市政府率先开展了城市体检工作；2019年增加了11个城市开展试点；2020年，又选择36个样本城市全面推进城市体检工作。目前，城市体检评估机制已初步建立。

从2020年城市体检情况看，我国城市功能不断完善，人居环境得到改善，同时也存在一些问题：一是中心区普遍人口过密、功能布局不够均衡。二是社区基础设施和公共服务设施配套相对不足。三是城市风貌塑造和历史文化保护不够到位。四是精细化管理水平有待提高。五是应对风险的韧性有待增强。

“要以精细化的设计引领城市更新。”汪科认为，城市更新不是单个项目的改造更新，而是涉及到城市空间再分配的系统性工程。比如老旧小区改造不是孤立小区的更新，也要与周边环境改造配套结合在一起。因此城市更新要站在城市全局考虑、统筹谋划，以老百姓需求的迫切性为优先级逐步推进。

在推动城市更新的过程中，也要注重发挥社会各界的力量。同济大学建筑与城市规划学院教授、城市更新中心主任徐磊青认为，城市更新投入大、周期长，要激发市场主体参与改造更新的积极性，鼓励多种社会力量参与城市更新。

目前，不少城市已经开展了更新的探索，形成了多主体参与、多渠道筹集资金的好做法。一些地方探索了由社区居民、社会组织自发推动的改造更新项目，徐磊青举例，“比如上海崂山三村老旧小区改造资金来源有居民出资、公益众筹等，改造建设过程也由居民和志愿者参与，集结了社会各界的力量。”

在城市更新的过程中，一些地方取得良好经验的同时，也遇到一些障碍。比如一些更新项目空间有限，改造后难以满足现行消防、日照等建筑规范的要求，企业参与改造后物权归属、经营收益等缺乏明确的保障等。徐磊青表示，现行城市建设的机制往往是在开发新建的城市发展模式下设立的，有些不能适应城市更新的需要，需要改革完善城市规划建设管理的体制机制，探索出有利于推动城市更新的规范和机制。

  本报记者  赵展慧  ；  《     人民日报    》（   2021年04月06日      第 13   版）