一、背景链接

人民城市人民建，人民城市为人民，这是上海市城市更新的重要理念。2020年7月13日，上海市城市更新中心成立。2021年9月1日，《上海城市更新条例》实施。2022年7月底，上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面完成。据统计，30年来，上海共完成二级旧里以下房屋改造超过3000万平方米，受益居民约130万户。城市更新，正成为上海市一张亮丽的名片。

二、深度解读

★基本内涵

城市更新是一种将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区作必要的、有计划的改建活动。城市更新的目的是对城市中某一衰落的区域进行拆迁、改造、投资和建设，以全新的城市功能替换功能性衰败的物质空间，使之重新发展和繁荣。它包括两方面的内容：一方面是对客观存在实体（建筑物等硬件）的改造；另一方面是对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续，包括邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等软件的延续与更新。城市更新的目标是针对解决城市中影响甚至阻碍城市发展的城市问题，这些城市问题的产生既有环境方面的原因，又有经济和社会方面的原因。

★习近平总书记关于城市更新的重要论述

2022年8月17日，习近平总书记到辽宁省沈阳市皇姑区三台子街道牡丹社区考察时指出，老旧小区改造是提升老百姓获得感的重要工作，也是实施城市更新行动的重要内容。要聚焦为民、便民、安民，尽可能改善人居环境，改造水、电、气等生活设施，更好满足居民日常生活需求，确保安全。

★城市更新的重要意义

第一，实施城市更新行动，是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。我国常住人口城镇化率日益增高，当前已经步入城镇化较快发展的中后期，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，从“有没有”转向“好不好”。

第二，实施城市更新行动，是坚定实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径。城市建设是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要支点。我国城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，消费品零售总额占全国比重超85%。实施城市更新行动，推进城市建设领域民生工程和发展工程，有利于充分释放我国发展的巨大潜力，畅通国内大循环，促进我国经济长期持续健康发展。

第三，实施城市更新行动，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径。城市建设是贯彻落实新发展理念、推动高质量发展的重要载体。经济发展由高速增长阶段进入高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已经难以为继。实施城市更新行动，推动城市建设从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展，将建设重点由房地产主导的增量建设，逐步转向以提升城市品质为主的存量提质改造。

第四，实施城市更新行动，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。以前高速发展带来城市规划建设管理“碎片化”问题突出，城市的整体性、系统性、宜居性、包容性和生长性不足，人居环境质量不高，一些大城市“城市病”问题突出。在这次新冠肺炎疫情中，城市建设领域的一些问题和短板更加凸显。通过实施城市更新行动，及时回应群众关切，着力解决“城市病”等突出问题，补齐基础设施和公共服务设施短板，推动城市结构调整优化，提升城市品质，提高城市管理服务水平。

★《上海市城市更新条例》重点解读及相关要求

《上海市城市更新条例》于2021年9月1日起施行。此次立法，意味着上海从地方性法规层面对推进城市更新工作进行了制度规范，同时为城市更新工作提供了法治保障。

一、明晰城市更新概念及类型。明确城市更新是指上海市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括加强基础设施和公共设施建设、优化区域功能布局、提升整体居住品质、加强历史文化保护等内容。上海市的城市更新包含产业、商业商办、市政基础设施和公共服务的更新、旧区改造、旧住房更新以及“城中村”等城市更新活动，其中旧区改造、旧住房更新以及“城中村”除应遵循国家有相关规定以外，对于未对旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造的计划、实施等方面作具体规定的，仍适用上海市其他相关规定。

二、明确城市更新管理机制。建立了由市政府统筹推进、四部门分工管理、下设城市更新中心及专家委员会、区政府（管委会）具体推进本辖区内城市更新工作的城市更新管理机制。由市人民政府建立城市更新协调推进机制，统筹、协调全市城市更新工作，并于市住建部门设城市更新协调推进机制办公室负责日常工作；由规划资源部门、住房城乡建设管理部门、经济信息化部门以及商务部门作为城市更新主要管理部门并明确了各自的职责分工；设立城市更新中心和专家委员会，保障城市更新的顺利实施和提高决策的科学性；各区政府（管委会）是推进本辖区城市更新工作的主体，负责组织、协调和管理辖区内城市更新工作。同时，街道办事处、镇人民政府按照职责做好城市更新相关工作。

三、建立自上而下的城市更新制度体系。建立了“城市更新指引——更新行动计划——更新实施方案”的三层更新制度体系，层层递进。第一层是由市规划资源部门会同各部门组织编制的城市更新指引，体现总量控制和宏观标准。 第二层是由区人民政府根据城市更新指引，编制本区域的更新行动计划，更新行动计划应当明确区域范围、目标定位、更新内容、统筹主体要求、时序安排、政策措施等。第三层是由更新统筹主体编制城市更新方案。区域更新方案及项目更新方案都要求具备规划实施方案、市政基础设施及公共服务设施的建设、管理、运营要求。

四、设立城市更新统筹主体及遴选机制。明确更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体统筹开展，负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案。市、区人民政府根据区域情况和更新需要，可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。 建立更新统筹主体遴选机制，由市、区政府按照公开、公平、公正的原则组织遴选，确定合适的市场主体作为更新统筹主体，遴选机制由市人民政府另行制定。对于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形，政府则有权指定更新统筹主体。

五、明确供地保障措施。第一，为协议出让方式供地留下空间。规定“按照法律规定，没有条件，不能采取招拍挂方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地”，同时鼓励在符合法律规定前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。 第二，为市场主体自主归集房地产产权并重新设定土地使用期限提供制度保障。第三，明确土地评估依据。要求城市更新设计补缴土地出让金的，在土地价格市场评估时，应当综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素，确定土地出让金。 第四，明确旧房征收拆迁的实施路径，保障用地。明确公有旧住房拆除重建和成套改造，在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了“调解+决定+申请执行”的方式。

六、实施多样化保障措施。在完善政策措施支持城市更新的总体要求基础上，进一步 从规划、标准、资金、税收、风貌、房源保障等方面提出了具体支持措施。

七、建立城市更新信息系统。建立全市统一的城市更新信息系统，城市更新系统主要作用为信息公开和监督管理。通过城市更新信息系统向社会公布城市更新指引、更新行动计划、更新方案以及技术标准、政策措施等，保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权。市、区政府及有关部门依托城市更新信息系统，对城市更新活动进行统筹推进、监督管理，为城市更新项目的实施和全生命周期管理提供服务保障。

八、注重历史风貌保护。基于上海市历史建筑存量现状，城市更新指引的编制的原则中提出了“注重历史风貌保护”的要求，要求周边建设在使用性质、高度、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得影响优秀历史建筑的正常使用。同时，对历史上形成的公有房屋承租权在城市更新中的处理进行了重点规定，明确给予市场主体更多参与承租优秀历史建筑、花园住宅等特殊类型房屋的空间，符合条件的市场主体可以归集优秀历史建筑、花园住宅类公有房屋承租权，实施城市更新。

九、建立全面监管体系。确立城市更新项目全生命周期管理制度，要求将产业绩效、土地退出等内容纳入土地使用权出让合同，并将合同的履行情况纳入城市更新信息系统，由管理部门共享信息、协同监管。同时明确政府、审计、社会、人大的监督责任。

十、设立浦东新区专章。在规定市、区人民政府应按照公平、公开、公正原则组织遴选更新统筹主体的原则下，授予浦东新区人民政府更大自主权，允许浦东新区人民政府可以直接指定更新统筹主体，统筹开展原成片出让区域等建成区的更新。同时，支持浦东加强旧区改造、空间复合利用、深化产业用地出让方式改革、探索不同产业用地类型合理转换，以充分发挥浦东新区的引领示范作用。

★上海城市更新会议精神

6月14日上午，上海市委书记李强在上海市城市更新中心主持召开座谈会。会上，上海市住房城乡建设管理委、市房屋管理局、市城市更新中心和相关部门、区、企业就城市更新总体情况、保障性租赁住房发展以及加快推进旧区改造、城中村改造、旧住房成套改造等有关工作作了汇报。同与会同志深入交流讨论，就抓好成片旧改收尾和纵深推进城市更新提出明确要求。同时，就加快推进城市更新工作指出，加快旧区改造、城中村改造和旧住房更新改造是民生问题、发展问题、治理问题，是“防疫情、稳经济、保安全”的重要发力点。要深入贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示批示精神，以更高站位、更大力度、更强合力把城市更新各项工作向前推进，更好实现保障人民健康安全和城市治理优化的统一、保护城市风貌和价值发现的统一、改善居住品质和城市功能提升的统一。

★上海城市更新的对策措施

一是增设专职机构，统筹城市更新管理。在上海进入了以腾退空间再利用为核心的城市更新阶段之时，政府应建立站在城市更新视角下的统筹管理机构，如城市更新局，形成包括政策制定、规划体系、运作流程、特色创新等完备的管理实施机制，实现城市更新专事专管。

二是完善制度建设，保护城市更新各方权益。完善相关政策是精简实施流程、建立流程管理体系、加强项目监管、保障利益均衡分配的基础。城市更新视角下的上海腾退空间再利用需要政府给予多种政策支持。应尽快以试点项目推动政策梳理，在实践中总结制度体系，形成具有较强落地性的指导性文件和更新项目工作细则，形成城市更新项目的推动指引，也作为对投资人、片区居民、各级产权人以及政府有关部门的权益保护机制，更好地指导各权利主体参与更新项目。

三是搭建信息平台，实现项目信息公开。以“互联网+”形式搭建信息平台，主要有城市更新信息交流平台、土地数据应用分析平台、产业需求大数据服务平台、供需服务平台、资源整合平台等，其内容涵括项目融资服务、项目投资建设、项目招商运营等各个方面。致力于为疏解腾退产生的城市更新用地引入适合的产业项目，为城市产业升级、转型、扩张寻找合适的土地载体。项目推动过程中，各阶段信息在信息平台对外公示，提高项目的透明度，防控寻租行为，引入公众监督，维护百姓利益。

四是上下匹配，厘清规划管理体系。在对腾退资源进行再利用实现城市更新过程中，应该把“自上而下”的总体规划和“自下而上”局部单元更新需求有机结合。宏观把控和局部更新之间的关系是自上而下的关系，一定要在政府职能里面体现出来，而且在实施过程中要得到贯彻，同时也要充分考虑自下而上的更新需求。

三、实战应用

例题1：以人民为中心，是加快推进城市更新的出发点和落脚点。假如你是上海市政府工作人员，请结合材料，面向城市更新的参与方起草一封城市更新的倡议书。要求：格式规范，逻辑清晰，1000字左右，25分。

【参考作答】

城市更新高质量发展倡议书

全市各有关部门、企事业单位、社会组织、专家学者、权益主体以及其他相关方：

实施城市更新是党的十九届五中全会作出的重大战略部署，是实现人民对美好生活的向往和城市高质量发展的重要战略抓手，为助力我国城市更新行动更高质量更有效率、更加公平，我们共同倡议：

一、认识重要意义，坚定行动信心。实施城市更新行动是存量时代的必然选择，是推动城市高质量发展的必要手段，是改善人居环境、补足基础设施和公共服务短板、实施扩大内需战略、构建新发展格局的重要路径，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径，是推动解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措。

二、多方参与合作，共担社会责任。城市更新涉及多元主体，具有明显的社会治理性特征。我们要推动多元主体共治共享、各担其责、加强合作，推进城市更新治理体系和治理能力现代化。业务主管部门依法行政，主动推进制度创新，构建科学的政策体系，提高依法治市能力。企业积极参与城市更新，追求合理利润，规范经营行为，强化社会责任；多元主体共同创建全国城市更新“政产学研用”合作平台和数据库，推进重大项目合作实施。各方群策群力，形成推动城市更新高质量发展的和谐动力。

三、树立多元目标，分区分类指导。城市更新是复杂艰巨的系统工程，要用系统的方法来推进。以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，加强顶层设计，整体谋略，规划引领，加强各领域的联动性、开放性和协调性，注重解决不平衡问题，实现多目标协同发展。性和更新项目的实际情况，尊重历史、因地制宜、分区施策、分类指导，统筹推进，强化规划引领作用，探索具有中国特色的城市更新高质量发展道路。

四、强化底线思维，加强行业自律。参与城市更新的各方主体应遵守国家法律法规和政策；尊重居民意愿，保障居民合法权益；满足新市民可支付健康住房需求，促进新市民公共服务均等化，维护社会公平正义；运用“绣花”功夫，实施有机更新、人文更新，让城市留住记忆，让人们记住乡愁；保护传承历史文化，不随意砍伐和迁移古树名木；规范行业标准，企业诚信至上，无腐败烂尾工程。

各位同仁，实施城市更新行动需要社会各方积极行动。让我们携手并进、共同努力，积极稳妥有序投身城市更新行动，促进我市城市高质量发展！

上海市人民政府

2022年10月

例题2：结合材料，请补充上海市城市更新实施方案的“工作原则”部分内容。要求：格式规范，重点突出。700字左右，20分。

【参考作答】

三、工作原则

（一）规划统筹、系统开展。各区政府、管委会依据国土空间总体规划实施城市更新建设活动，不得与城市规划相冲突。系统推进城市更新工作，加强前瞻性思考，全局性谋划，坚持全市一盘棋，确保策划、规划、建设、管理形成有机闭环。

（二）保护优先、产业优先。在挖掘和传承城市文脉的基础上，科学确定产业定位和发展方向，推动发展新经济、新业态、新场景、新功能，将“精致上海”理念融入城市更新，推动城市高质量发展。

（三）合理布局、少拆多改。结合城市体检评估，精准查找城市建设和发展中的短板和不足，推动实施城市更新行动。坚持“留改拆”并举，以保留利用、优化改造为主，拆旧建新为辅，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。对历史文化街区、文物建筑等进行全方位保护，在城市更新中融入现代城市发展理念，推动历史文化保护与文化、旅游、商业等行业融合发展，鼓励、支持对保护保留建筑进行活化利用。

（四）政府引导、市场运作。政府充分发挥规划引领、政策支持、资源配置作用，加大财政支持力度。强化属地意识，提升管理效能，推动城市更新落地生根。积极发挥市场调配功能，采取多元化开发，多主体实施，鼓励国有企事业单位与行业领先的专业化企业开展全面合作，坚持高水平策划、市场化招商、专业化设计、企业化运营，兼顾公共利益，找到公共利益和商业利益之间的平衡点。

（五）公共参与、持续更新。充分发挥群众主体作用，将群众更新愿望强烈的片区优先纳入更新范围，做好城市更新专项规划，以片区为单元推动整体更新，实现城市更新可持续发展。

四、高分框架

★议论文框架

用好城市更新这把高质量发展“金钥匙”

用好城市更新这把“金钥匙”，需要一张蓝图绘到底的定力。

用好城市更新这把“金钥匙”，需要资本市场强运作的活力。

用好城市更新这把“金钥匙”，需要以良法促进善治的动力。

让“城市更新”唱响“民心”乐章

城市更新的设计来源民心。

城市更新的过程顺应民心。

城市更新的效果滋养民心。

★策论文框架

坚持三个转变  推动城市更新