5月31日，中共中央政治局会议审议通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，提出进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施。“三孩政策”引发社会热议，正确看待政策定位和实施意义，对有效推进政策路径、发挥政策效能尤为重要。

“十四五”时期，实施积极应对人口老龄化国家战略，已成为促进人的全面发展的战略重点，生育政策调整对有效缓解人口老龄化的影响具有重要作用。

应对老龄化的“重拳实招”

“十四五”时期我国人口老龄化将进入快速发展期。受1959～1961三年自然灾害影响，2021～2023年新增老年人口数量将小幅下降，但2024～2025年将快速上升。“十四五”期间，60岁及以上老年人口数量平均每年增加1000万人，明显高于“十三五”时期年均增加800万人的速度。60岁及以上老年人口占全部人口的比重将由2020年的18.7%上升至2025年的20.55%左右。

同时，少子化日益成为人口老龄化快速发展的重要推手。改革开放以来，我国0～14岁人口规模和占总人口比重一直处于明显下降趋势。2010年，0～14岁人口占比下降至18%以下，此后一直到2019年均处在15%～18%的“严重少子化”区间。“十四五”时期，我国0～14岁人口规模将不断下降，进一步推高人口老龄化发展速度。

推动人口长期均衡发展的关键是应对人口老龄化和少子化，优化人口结构的核心在于抓住“一老一小”两端。

为有效缓解人口老龄化和少子化影响，在“十四五”开局优化生育政策、实施三孩生育政策，有助于提高出生人口规模，避免我国落入“超少子化”范围，延缓并平滑快速老龄化进程。

出生人口增加将在未来扭转劳动力人口下降的趋势，缓解养老金失衡压力，提高潜在增长率，增强社会活力，缓解因老龄化带来的社会压力。

“十四五”时期，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，人口老龄化应对有效与否，将关系到人口结构势能能否顺利转化为经济社会发展的持续动能，而优化生育政策、实施三孩生育政策，是我国积极应对人口老龄化政策组合拳的一记“重拳实招”。

配套支持政策“一体考虑”

人口发展呈现长周期趋势特点，人口政策效应释放需提前谋划布局。此次中共中央政治局会议强调，“要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”。配套支持政策“一体考虑”，这是提前谋划、综合应对人口老龄化的有力支撑。

为有效应对少子化对我国人口可持续发展造成的深远影响，我国不断优化生育政策。全面两孩政策实施以来，我国生育水平短期有所回升，但受多种因素影响，生育水平回升持续度难以长期维系。这主要由于生育率走势的扭转需要一个长期过程，生育政策对人口结构调节作用很难立竿见影。

在这种情况下，更需要持续优化生育政策，巩固既有政策效果，持续释放生育意愿。生育政策的核心不在于鼓励或刺激生育，而在于释放家庭生育意愿，生育意愿的核心在于缓解家庭压力，缓解压力的核心又在于提升社会化服务的支撑能力。

当前，导致“不愿生、不敢生”的关键在于，养育和教育两个环节中助力家庭的社会服务缺失。

一方面，0～3岁婴幼儿托育服务不足导致“生完没人带”。我国法定生育假期为6个月，目前0.5～3岁婴幼儿主要靠祖辈照看，“老带孙”模式对老年人健康条件、闲暇安排以及代际关系都造成较大压力。从世界范围来看，OECD（经济合作与发展组织）国家中约1/4的0～3岁婴幼儿接受育幼服务，丹麦、冰岛等国则超过了1/2，而我国0～3岁入托率仅有5%。

另一方面，教育投入较大，增加家庭抚育压力。中投顾问研究显示，我国城市家庭平均每年在子女教育方面的支出占家庭总收入的30.1%和总支出的35.1%。除了资金投入，家长带孩子赶赴各类培训机构的时间和精力投入大，容易增加家庭负担。三孩生育政策的配套支持政策提出“婚嫁、生育、养育、教育一体考虑”，增强了生育支持政策的针对性和系统性。

实施托育赋能和教育减负

全面两孩政策实施以来，我国出生人口出现一波反弹回落，广大家庭对婴幼儿托育服务的需求日益凸显。

从需求侧看，国家卫健委开展的“城市家庭3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”结果显示，城市中超过1/3的0～3岁幼儿家庭表示存在托育需求，其中没有祖辈参与照料的家庭中需求更高，达到43.1%。从供给侧看，2020年实际进入各类托育机构的婴幼儿比例仅为4.1%，育幼服务供给总量短缺。

优化生育政策，应从“一增一减”两个层面，完善相关配套举措，提升社会化服务的支撑能力。

“十四五”时期，将加大普惠托育服务供给，为家庭赋能。

一是引导各类主体参与并提供普惠性服务，支持非营利性服务机构发展。推动有条件的用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供托育服务。支持大型园区建设辐射区内员工的托育设施。

二是加大政策体系支撑，综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，扩大服务供给，提高服务质量，提升可持续发展能力。

三是持续推动实施普惠养老托育专项行动，发挥中央预算内投资引领作用，以投资换机制，引导地方政府制定支持性“政策包”，带动企业提供普惠性“服务包”，建设一批普惠性托育服务机构。

“十四五”时期，保障义务教育公益性，切实为家庭教育减负。推动义务教育学校尤其是小学，率先在全国范围内建立6点钟放学制度。学校在课后统筹组织学生开展多样性体育运动、兴趣爱好、科学探索等在校活动，充分利用学校资源实现孩子锻炼体魄、培养爱好等多种育人目标，切实给家庭减负。保障义务教育公益属性，原则上社会资本不得举办义务教育学校。推动教育培训行业规范发展，规范培训机构的准入资质、课程设计、安全防控、缴费管理等，杜绝违规办学、不实宣传、超纲教学等现象，保障孩子和家庭的基本权益。

来源：李璐 中国宏观经济研究院社会发展所研究员