推进依法行政、建设法治政府是深化行政管理体制改革的重要任务，也是加强政府自身建设的重要方面。党的十八届四中全会公报提出，“健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。”被普遍认为是深入推进依法行政、加快建设法治政府的一大亮点。

一、在基层推进依法行政意义重大

市县乡三级基层政府都处在政府工作的第一线，承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责，直面广大群众，直面各种利益关系和社会矛盾，其能否做到依法行政，不仅会关系到政府的形象，而且还会关系到群众的切身利益和社会的和谐稳定。十八届四中全会的《决定》对依法治国提出了新要求、指明了新方向。建设高度的社会主义民主是我国社会主义制度的本质要求和现代化建设中的一项重要任务。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，公民享了管理国家事务和社会事务等广泛的民主权利和自由。而人民民主权利的实现在一定程度上有赖于行政法制度的完善和有效运作。行政法通过创设行政公开制度、行政责任制度和对检举、揭发、控告、申诉和来信来访等行政制度的规定，既确保了公民对国家行政机关及其工作人员的监督权。建立公平、公正、公开、高效、廉洁的政府是广大人民的希望，也是时代的要求。

由于我国有着的封建专制的影响，缺乏法治传统，在体制下行政权又不适当地强化，行政权几乎无所不在，无所不能，政府行为不规范问题严重，这些现象已经严重制约了我国社会主义市场经济的发展和社会主义民主法制的建设。因此，我们要切实加强行政法制建设，而行政法治建设的目标，就是要依法行政，严格依法行政。这对于建立社会主义法治国家，促进国家政治、经济、文化的全面发展，具有至关重要的意义。

二、当期存在的主要问题及分析

（一）在一些行政单位尤其是基层，依法行政意识树立的不够牢固。一些行政机关的工作人员特别是领导干部对于什么是依法行政，为什么要依法行政，怎样才能依法行政存在模糊的、甚至是错误的认识和作法。在一些基层单位看来达到目标比手段重要、完成任务比途径方式重要、看到结果比程序重要，把法治作为自己完成任务目标的方式之一，有选择的“执法”，有用的用之、有碍的不用或者改之。在基层政府长官意志往往比较严重，习惯于传统的思维方式和工作方法，轻视法律手段重个别处理，轻制度管理重协调解决，遇到问题拍脑袋，决策问题拍胸脯，出了问题拍屁股，导致决策失误无人负责或者推脱推诿时有发生；有的干部只考虑自己的晋升权在哪、干的活应该让谁看到、自己的仕途怎么走才更顺畅，因此往往出现唯上、畏上、唯权、畏权，以言代法，以权压法的现象，只重视上级领导的讲话、批示，忽视法律的规范、引导功能，导致行政执法水平不高；有的得过且过，不思进取，以会议落实会议，以文件落实文件，制定政策、部署工作脱离实际，导致依法行政缺乏具体实际的内容。

（二）基层政府依法行政的工作体制有待完善、系统、顺畅的。目前，我国的依法行政工作的主管部门是各级政府法制机构，承担着依法行政工作规划的制定和组织实施的重要职责。实践证明，哪个地方、哪个地区政府法制机构建设搞的好，其依法行政也就搞的比较好，社会经济事业的发展也比较顺利。目前我国的依法行政工作体制与依法行政工作的要求还有不相适应的地方。从机构设置情况看，政府法制机构的设置为国家、省、市、县四级，乡一级政府未设置专门的机构，这种状况势必影响基层依法行政工作的开展。政府法制机构内部人员结构不尽合理。从知识结构看，目前，政府法制机构的部分工作人员是从行政工作岗位转行而来，没有受过系统、专业的法律教育学习，在法学理论、法律理念和法律知识等方面还不能完全适应依法行政的要求。目前的法治建设步伐不断加快，新的法律法规不断出台，不少政府的法治人员并非科班出身、人员流动比较大，接受培训时往往应付了事，造成了政府法治机构人员法治水平普遍不高。政府法制工作在一些基层政府看来是不得不设立的一个部门，在开展总做中往往要受地方“发展大局”的影响为地方“发展大局”服务，在对于违法执法人员的处理上只有“建议”权而没有直接处理权，严重影响监督效果和政府法制机构的权威，对依法行政工作产生负面影响。这就造成了文件的合法审查、机构的合法性和执法的合法性和力度等审查的确实或者有时的越位。

（三）违法行政问题突出。行政执法是行政机关最主要的职能，是行政机关履行管理社会职能的重要手段，法律、法规能否在实际生活中产生作用，最终要靠行政执法来落实。同时，执法活动是面向社会的活动，客体是社会上的公民和各种团体，因此行政执法活动直接影响公民、法人和其他组织的权利义务，人民群众往往是通过行政执法来认识和评价政府，认识和评价法律，行政执法是否公正、廉洁，直接关系着政府的威望和法律的权威。目前，一些地方行政执法队伍过多、过滥；行政执法权分散；执法主体不合格；部门职能重叠，职能不清，重复执法，多头执法现象严重，甚至在一起违法案件出现之后，几家单位抢着去罚款，谁先罚了是谁的。目前，一些基层执法队伍经费的一项来源是罚款和收费，而且罚得越多，收的越多，返还的也就越多，使行政执法与执法者的自身利益直接挂钩，甚至在一些交管部门在罚款后不开具罚款单，罚款的去向让人怀疑，在基层往往听到这样的话“开单...钱，不开单...钱。”往往差距较大，作为客体的被罚款对象多数选择不开单，这就促使了违法行政的蔓延，造成了执法行为与执法目的严重背离。执法就是罚款，执法就是收费已经成为个别执法人员的“准绳”。一些部门之间有利争着上，无利躲着走，争管辖，争权利，争罚款，争收费。执法程序在一些地方呈现“随意性”。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的该适用普通程序的，却适用了简易程序，该适用简易程序的，却适用了普通程序。基层执法人员素质普遍偏低。从文化素质看，基层执法人员受过高等教育的人数偏低。大多数执法人员没有受过法律专业教育培训，一般也就集中参加几次法律方面的有关培训，缺乏行政执法所必备的法律素质， 在基层有一个应该引起关注的现象：不少政府的执法人员一般只知道与自己关系密切的单位的职能，对于关系较远的单位的职能知之甚少，有的甚至分不清人大和政协的性质和职能，不知道宪法是干什么的，对于一些涉法案件甚至不知道归哪个司法机关受理，这不能不说是普法活动的一个不足。基层干部往往把自己宣传的东西告诉群众，自己却只当成一般的任务应付了事，在全面推进法治中国建设和群众法治意识渐强的今天已经不能适应社会的发展。

三、相关对策和建议

（一）加强行政法制宣传教育。没有教育就没有思想的转变，没有思想的转变就没有行为的改善。首先要加强对行政机关工作人员特别是基层领导干部的宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，从时代发展的大趋势出发、从党的方针政策出发、从正反两个方面事例出发清除官本位、特权思想等的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，法治与改革的关系、法治与发展的关系。牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律、没有法治就没有大发展、违背法治理念必将受到惩罚的观念，只有这样，依法行政，严格执法才会有坚实的基础。另一方面，继续做好面对人民群众的普法活动。在一些基层政府把普法看成是不得不干的任务，把贴几张标语、进学校讲一次课看成普法的成果，不愿也不像话费力气去开展此项活动，甚至一些基层领导干部认为人民群众法治意识越高自己的管理越难。他们习惯于落后的“人治”，这个区域是我的天下我说的就是规定，我说怎么办就怎么办，而法治一旦增强，自己的行为将受到约束、利益受到限制，自己既是运动员又是裁判员的地位将动摇，因此暗中抵制普法活动。殊不知，普法运动就是为了更好的依法行政、为了经济社会的发展，作好人民群众的法制宣传教育，使人民群众不但知道法律，更要熟悉和掌握法制，增强自觉运用法律武器保护自己合法权益的意识和能力，有助于纠正基层政府的违法或者有法不依行为，让行政变的更科学、更合理。要创新普法性质，变过去的“以教”为中心的“静态”普法为“动态”普法，双向互动、有来有往，在形式和思想上注重趣味性和实用性，使群众逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。

（二）进一步加强政府法制机构和队伍建设。努力改变“倒三角”的工作体制，加强基层政府法制机构设置。在乡一级政府设置政府法制机构或者乡镇一级政府的抽象和具体重要行政行为要经过上级法治部门的合法性审查，使依法行政工作形成完善的工作体制，同时进一步加强地县市政府法制机构力量，使地市县法制机构人员达到一定规模，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。同时，市县两级的政府法治部门应该具有相对的独立性，作为本单位的一个部门很难有效的监督级别比自己高、权力比自己大而且是用人用钱来源的政府，因此，建议提高市县两级法制部门的地位和职权，在用人用钱上或者至少是业务上归上一级人大或者政府管理，在重要行政行为、规范性文件出台之前把法制部门的意见作为生效的要件之一，对于法制部门提出异议但是政府仍然施行的法制部门不应承担责任，对于法制部门签字同意认为合法的实际却是违法行为的政府相关责任人和法制部门签字人、责任人都应承担责任，并且设定合理的追究期限。让法制部门不再是可有可无的部门，切实强化其职能和责任。

加强政府法制工作者的业务培训，提升其业务水平。不少人认为，政府法制工作队伍这一群体不需要专门的职业训练和专门知识，不过是政府工作人员的一部分。只要政治可靠、服从组织调动和工作安排就可以胜任，不像法官、检察官等法律工作者那样有法定的准入标准。这种忽视政府法制工作人员职业特点的认识，导致政府法制工作人员的岗位要求等同于一般政府工作人员。从另一方面来讲，由于没有“门槛”和职业定位，导致社会对政府法制工作认识的缺乏。实际上，政府法制工作人员从事的工作内容，比一般的公务员要求更高，专业性更强。这一职业群体必须共同经过系统学习而获得法律理论知识、法律思维知识以及法制工作能力方面的一致性。建议建立政府法制工作人员准入制度，坚持“凡进必考”原则，有条件的地区可以设定具有司法从业资格方可上岗的门槛，在人员岗位上不易流动性过大，为他们提供良好的工作和生活条件，使他们成为全面推进依法行政工作的主力军和政府法制工作的业务骨干，力争成为优秀合格的政府领导的法律顾问和参谋、助手。

通过各种手段增强法制人员工作的独立性， 政府法制工作人员作为行政机关的成员，自然要服从行政机关的领导。从事的政府法制工作，作为重要的法律工作，在具体工作中，首要的要求是对法律负责。一般情况下，这样做也符合行政首长的意志。但在特殊情况下，即使对法律负责的行动违背了个别行政首长的个人意志，行政首长也不应非法干预政府法制工作人员的独立性，或者以此随意撤换其工作岗位。因此，要通过各种制度来保证政府法制工作人员的良好素质以及职业的稳定性和专业性。政府领导应大力支持政府法制机构及其工作人员独立开展工作，让他们放心放胆去干，不断增强工作的主动性和创造性，充分发挥他们在推进依法行政中的作用，从源头上减少行政争议的发生，使政府有更多的精力投身于经济建设和社会各项事业的发展。

（三）完善监督机制，强化行政执法的监督。切实加强行政执法机关的内部监督制约。加强上级政府部门对下级政府部门的执法情况进行监督；进一步加强监察机关和审计机关的监督力度，并通过这种专门的执法监督，保证行政执法活动严格依照法律法规办事，要通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风；严格执行执法责任制和错案责任追究制。对执法过错者予以坚决追究，情节严重的，要给予行政处分直到调离、清除出执法队伍。

充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，促进依法行政。首先，要认真做好规范性文件的审查工作。实践中，往往政府的行政执法行为，除了依据有关法律法规外，许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚问题，也往往根源就出在规范性文件上。因此，人大及其常委会要抓好对行政执法的监督，审查政府规范性文件是其中重要的一环。

舆论监督是一项必不可少的重要环节和措施。要加强行政执法监督，社会新闻媒体要敢于曝光，充分发挥舆论监督的特殊作用。新闻媒体是党和人民的喉舌，新闻单位行使监督权就是行使人民民主权利的具体体现，理应受到法律的保护和全社会的支持。建议对于新闻媒体曝光的违法行政案件本级和上级政府应该建立台账和记录，改变以往重大舆情事件只是听听本级政府汇报、说明一面之词的简单做法，应该建立双方都有记录、都能说话甚至互相辩论的冲突解决机制。

制定准确的监督标准，增强行政执法监督的实效性，如逐步制定和完善党纪、政纪量化监督标准，尽快出台和完善相关的法律法规对监督的机关、权限、范围、方式、程序等加以明确规定，使监督本身有法可依。 

2、基层政府如何做好依法行政

嘉 宾：谢 莉 国务院法制办政府法制协调司处长

    杨小军 国家行政学院法学部副主任

    李 程 北京市西城区人民政府法制办主任

    主持人：闵勤勤 《时事报告》主编

主持人：习近平总书记在现行宪法公布施行30周年大会上提出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”；党的十八届三中全会也提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，刚刚召开的十八届四中全会更是把全面推进依法治国作为主题。依法治国、依法执政、依法行政再次引发社会的广泛关注和热烈讨论。实际上，衡量一个法治国家的标准有很多，其中很重要的一条就是各级政府要带头守法、依法行政。这个目标说起来容易，做起来很难。对各级政府尤其是与老百姓日常生活紧密相连的基层政府来说，强化法治思维和法治精神，学会用法治方式解决问题，是需要面对的新课题。

一、基层执法问题多：决策不透明、执法不规范、缺乏协调、权大于法等情况普遍存在。

李程：早在1999年，依法行政就被写入了宪法， 2004年3月国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，到现在已经历经了10年，基层政府在依法行政过程中取得了很多成绩，但也确实存在一些问题，可以从以下四方面来认识：

一是行政决策的科学化、民主化和法治化程度仍然不够。重大决策的专家论证、公众参与、透明公开等机制和制度落实不够，极易导致出台后的决策质量不高，得不到广泛认可或社会实施效果差。

二是行政执法的规范性、公正性和权威性不够。执法规范性文件协调统一性不够，行政执法重实体轻程序；部分领域执法力度不足，行政不作为、慢作为等依然存在；行政执法效率不高，一些领域执法力量和经费不足，也损害了政府的公信力和执行力。

三是部分行政执法机关间缺乏有效协调。例如，对地下空间、群租房整治、人口疏解、城市环境治理等社会管理热点、难点问题，各部门间虽然多次召开协调会、专家顾问座谈会等加以研讨解决，推动了各项工作有序开展，但因一些部门立法存在交叉冲突，法律、法规的可操作性较差，依法主动履职的意愿不强等导致没有形成解决问题的长效机制，部分领域仍存在行政执法部门间协调配合不够，难以形成工作合力的问题，容易导致行政执法部门间相互推诿扯皮，造成行政管理和行政执法的“真空”地带。

四是对法律法规的宣传力度尚有不足。例如北京市西城区被评为全国“六五”普法中期先进区县，成效显著，但在执法领域，法律法规宣传的力度和广度仍有不足，效果还不尽如人意。行政执法相对人不配合、抗拒甚至采用暴力手段对抗执法现象仍然存在，行政执法难度不断加大。

杨小军：总体来说，基层执法主要有五类问题：第一类是执法乱作为，侵犯老百姓权利；第二类是执法不作为，而且这种现象目前还有增加的迹象；第三类是选择性执法，挑着干，领导要求的干，没有风险的干，有利可图的干；第四类是执法不衔接，大多数执法都涉及各部门之间和执法环节的衔接，例如食品安全、城市管理等，部门之间容易发生扯皮，推卸责任；第五类是执法的无能无效，不管用，有些只是简单罚款了事，之后问题有没有获得根本解决，没有人去深入追究。

谢莉：基层政府依法行政存在什么问题，可以从以下三个方面进行自我检查：

一看是否存在权大于法的情况。一些机关工作人员特别是领导干部依法行政意识不强，为了追求局部利益、当前利益，规避法律甚至突破法律的规定。关于依法行政的基本制度，国务院对地方政府特别是市县政府如何依法行政作出过比较明确的工作要求和任务安排，有令不行，这是最主要的问题。所以今年以来，国务院加大了对政策执行力度的督查，这也是今后要重点检查的一个内容。

二看是否存在不懂法、不知法的问题。例如，在处理涉及土地问题的时候，有些领导干部连最基本的土地管理法和宪法的规定都不知道。

三看是否存在不依法不守法的问题，是否存在行政不作为情况。一些危害公共安全和公民生命财产安全的违法行为没有得到及时纠正和处理；实践中，行政权力滥用没有从根本上得到有效遏制，一些行政执法人员乱执法、粗暴执法等现象时有发生，人民群众反映强烈。

二、缺乏法治思维，法治地位不高，法制力量薄弱，缺乏有效监督与考核等，造成依法行政问题多。

李程：国家的法律法规以及政策的执行，最后的末端都是通过基层政府直接跟老百姓对接，但是为什么老百姓会感觉这“最后一公里”不满意？深层次的原因有很多。

一是主观上领导干部和公务员依法行政意识和能力还有欠缺。一些领导认为行政执法就是行政处罚，不习惯运用法治思维和法治方式处理问题。

二是政府职能的科学化和法定化仍有较大提升空间。政府在打击违法行为，营造良好秩序，实现基本公共服务均等化、法定化方面仍有差距；行政机关之间的职责分工尚不够明晰，相互协调配合机制有待进一步完善。

三是立法方面的问题，主要有三点。其一，有的法是“断头法”，有对违法情形的说明，却没有处罚和惩戒手段，如《户口登记条例》。其二，部门法交叉冲突。目前，我国行政法规、规章很多是部门立法，从部门职能角度考虑较多，缺乏有效协调衔接。其三，法的出台、修订滞后。一方面，经济社会发展中出现的新问题亟须立法来规范，但新法出台往往较慢；另一方面，一些已出台的法律法规等已明显滞后，却没有及时修改、完善和清理。

四是基层执法人员编制不足、编制配置不尽合理。基层执法任务繁重，编制普遍不足，导致一些执法大户不得不聘请临时工、合同工参与执法。各部门在执法编制的配置上也存在较大差异，有些部门如公安年人均执法量为180余次，而园林绿化等部门甚至不超过1次，形成巨大反差。

五是公民的法律素养仍然偏低。近年来，人民群众的维权意识不断增强，但守法意识仍然较弱，对行政管理存有抵触情绪，不支持、不配合，甚至暴力抗法的现象屡见不鲜。其中不排除有些政府部门不作为、乱作为、不依法履职的情况，但也反映出我国公民的遵法守法意识还较为淡薄。

杨小军：问题形成的原因，我认为从根子上主要有两方面：

一是法治的地位没有落实到足够的高度。为什么会这样？因为我们还处在社会主义初级阶段，所以，需要不断去推动法治建设，特别是党的十八届四中全会把全面推进依法治国作为主题，这在我国法治发展进程上是一个里程碑。

二是人变“坏”了（人的问题），吏治出了问题。我们党执政65年了，吏治问题越来越大，这是不容回避的。有些官员，说一套做一套，只关心自己的小利益，不顾国家和社会的大利益。现在我国的制度建设相比以前更加完善了，但为什么大家反而觉得社会不安全了，心里更加焦虑了，根本原因就是人出了问题。一个人本质是善的，即使制度不完善，他也能给你执行得很到位；一个人是恶的，制度再严密，也会钻空子。人一旦没有了信仰，没有了理想，我们就只能靠规则和法律去约束他。

谢莉：产生上述问题的原因是多方面的，主要是：一些地方对推进依法行政重视不够，组织领导不力，措施不到位，依法行政在一些地方和部门存在着“形式化”“口号化”“利益化”的倾向；依法行政内驱动力不足，依法行政尚未成为考核机关及其工作人员的“硬指标”，依法行政的理念、观念尚未普遍转化为自觉自愿的行动；行政监督制度不落实，层级监督作用不明显，领导干部不依法行政没有及时问责，等等，这些都在不同程度上造成了依法行政问题多的情况。

三、强化法治地位，增强法治思维，树立精神信仰，提高执法者水平等，都是提升依法行政能力的有效手段。

谢莉：提高基层依法行政能力，首先就要加大考核力度。行政考核有很多指标，比如对决策过程考核，基层政府作出重大决策之前，要经过合法性审查和社会风险评估。评估是有一套程序的，社会公众要参与，专家学者要研究讨论。一方面考核它的制度是否完备，比如是否有专职的法制人员配备，另一方面看其作出的行政处罚决定有无专门的法制人员把关。例如，公安部搞了一个法制员制度，所有经办的案件要经过法制员把关、签字，通过这个来把好依法行政关。

其次，要把权力关进制度的笼子里。十八届三中全会中提出要推行权力清单制度，包含有清权、确权、治权、晒权这些环节，把法定和职责明确下来，让基层的领导干部明确自身的权力和责任。

再次，要从严规范从事民事经济活动。有些地方政府参与民事经济活动，但其合同意识、契约精神不强，签了合同不遵守，办事不讲诚信，不认真兑现承诺，不严格履行义务，侵害群众权益，损害了政府形象，这些都是严格禁止的。

最后，要加强行政执法监督。目前各地方规范和监督执法的制度加起来大概有200多项，但关键在于怎么把监督的力度加强做实，不能让制度落空。

杨小军：具体从三个层面做好工作：

一是从宏观层面、政治层面必须强化法治的地位，真正把它上升到治国理政基本方略的地位。这个地位和大局不解决，一定会影响到基层的执法。

二是建设有效的监督制度。这方面我们确实还有很长一段路要走。我们现有的监督制度有很多，但是不太有效。据统计，法院每年受理的行政案件在10万件左右，而法制办统计的全国行政复议案件是8万多件，信访的案件是多少？几百万件！在监督方面，一种非常重要的方式就是第三方评估。用公众的视角、用结果的评判来检验政府到底做得怎么样，这才是能够监督的有效方式。习总书记说要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，为什么说这句话，而且反复说，就是说明我们做得还不好。在基层，要真正能够把执法的那些人管住，公众的监督机制纳入法制化程序是我们比较缺乏的东西。

三是要整顿吏治。吏治问题不一定都是腐败问题，比如，“反四风”“八项规定”出来以后，很多基层干部担心一干事就捅娄子，干脆就不干。所以，一定要有动力来驱动他。整顿吏治，要解决“三个力”的问题，即动力、权力、抗力。所谓动力就是解决官员依法行政凭什么，有什么好处。所有人都是趋利避害的。要使官员跋山涉水去管那几十户穷得裤子都穿不上的农民，不仅要他树立理想、信念，还要看能给他什么，这个问题一定要解决。所谓权力，就是说基层行政执法部门有时候也是一个弱势部门，没有足够的权力和手段，面对复杂局面的时候，他也同样没办法。所谓抗力，就是排除干扰，能够做得下去，真想做事。在基层要排除人情、权力、利益等各种因素的困扰，这就需要完善各方面制度来提供保障，使基层干部无后顾之忧。

李程：一是科学合理设置政府职能。政府首先应该弄清楚该干哪些具体事情，这个事需要多少个人来干，然后再定政府的编制是多少。具体到一个部门，承担了哪些事，给配备多少人，确定之后，将来再考核他执法是否到位，是否作为，他会心服口服。

二是推进行政决策的科学化、民主化和法治化。完善社会公众、专家参与重大决策的程序和机制，尝试使用第三方中介机构办理征求意见工作。

三是提高规范性文件的质量和水准，强化规范性文件评估和清理工作，精简非必要性的文件，加大对规范性文件制定人员、管理人员的教育培训力度。

四是促进行政权力公开规范运行。建设权力公开运行系统，纳入网络监管，自觉接受人大和政协的监督。

五是着力提升行政执法水平。加大领导干部法治培训力度，加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试，健全行政执法人员岗位培训制度，争取执法力量向基层倾斜，进一步促进执法人员严格规范公正文明执法。

六是健全考核和问责机制。适当增加政府绩效考核中依法行政专项考核比重，完善行政问责机制，建立政府各业务部门与监察部门之间业务联动和无缝对接的工作制度。

七是加强对法律法规的宣传力度，改善执法环境。利用各种媒介平台和社会资源创造性地开展工作，提高法治宣传教育的针对性、实效性和吸引力，促进社会主义法治文化建设，推动形成自觉学法遵法守法用法的社会环境。

谢莉：过去30多年，我国政府的主要工作就是推动经济发展。政府管理的思路是什么都要管，什么都要弄，导致行政审批、行政许可过多，束缚了经济和社会的发展。目前国务院机构改革和职能转变的重点工作之一是简政放权，到现在已经进行了7次取消和下放行政审批工作，按照依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，修法工作也要跟上。国务院最近公布了一个关于修改部分行政法规的决定，修改了21部行政法规，取消行政审批项目22项，从历史上看，这样规模的情形并不多见，说明政府这次的改革决心非常大。

要善于用法治思维和法治方式推动改革。法治思维区别于权利思维，法治思维强调对正当合法权利的保障，强调权利义务相匹配；权利思维主张权利却不考虑义务和责任。法治思维有以下特点：一是看待问题客观理性，符合事物本来面目和规律，不带有个人偏好和情感因素。二是有契约精神，信守承诺，一旦作出承诺，必须严守信用，同时讲求权利与责任对等，坚持“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的原则。三是强调制度作用，这是处理问题最好的方式，将处理问题的具体措施、办法经过大家讨论形成共识后变为严肃的制度，共同遵守执行，避免随着领导人及其注意力的变化而随意变化，防止“人走茶凉”“新官不理旧账”。

当前，改革已经进入深水区，经济发展已经相对较好，这时候就更需要规则。从发达国家的经验来看，都强调有限政府，有限政府对应的是无限社会，政府的手伸得不要太长，社会各方面的创新力才能无限地发展。我们目前正在围绕法治政府、创新政府和廉洁政府建设而努力，下一步还将根据四中全会的要求，加快推动法治政府建设，保证把依法行政的各项要求落到实处。

问答环节

问：10月13日，中央政治局就我国历史上的国家治理进行第十八次集体学习，习近平总书记在学习时提到了“礼法合治、德主刑辅”，您是如何看待这一点的？

杨小军：中国的传统就是礼法合治、德主刑辅。从中国几千年的历史看，我们一直用道德和信仰的力量把人的思想聚拢在一起，过去靠孔孟之道和“三纲五常”，现在到了共产党执政时期就是靠信仰。人如果没有精神信仰，只靠法律肯定不行。在我看来，法律是社会底线，只能解决底线的问题。少数人违规的时候，法律规定怎么收拾他，但只有每个人心里都有一些约束，才能让社会保持正常运转。当前，我们缺的就是些精神层面的东西，就是伦理道德，就是仁义礼智信，就是中华优秀传统文化。

问：当前国务院法制办立法和清理法律的工作任务繁重，在时间紧、人手少、压力大的情况下，你们的重点工作是什么？

谢莉：贯彻落实国务院的部署和国务院领导的指示精神，法制办的工作任务很繁重。对我们司而言，今年的重点工作主要有以下三项：一是简政放权的涉法工作。发挥法律的引导和推动作用，依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，目前主要是按照法定程序对国务院取消和下放行政审批项目涉及的法律、行政法规进行清理和修改。二是和中央编办共同推动地方政府和部门权力清单制度。核心有两条，第一条是清权，把法定职权梳理好，然后上网公开，公开了以后，你的家底大家就知道了。第二条是权力的运行过程接受监督，把监督权力交给社会公众，倒逼政府自身规范化。三是推进行政执法体制改革。现在政出多门，部门之间的协调十分麻烦。同样一件事，这个部门干一段，那个部门干一段，很难达到我们想要追求的效果。现在也不太可能一刀切地把这些部门撤销或合并，所以，我们先从对老百姓影响比较大的那些行政执法职权入手，合并、综合部分权力，让管理效果更加快捷、便利，方便大家办事。当然，这是一个大工程，要稳步推进做好。 

3、推进依法行政建设法治政府

依法行政是现代法治国家中政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，推进依法行政，建设法治政府，必须立足我国社会主义法治建设实际，直面我国政府法治建设领域的突出问题，回应人民群众的呼声和社会关切，积极探索符合法治发展规律的路径和措施。

深化政府管理体制改革，依法推进政府职能转变。通过建立完善权力清单、责任清单和负面清单及其配套制度，“向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。实现：政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺；政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护职能基本到位；中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限清晰明确；行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成，让“法无授权不可为”“法定职责必须为”的法治要求，内化于心，外化于行，不断提高政府的行政效能和服务水平。

加强和改进政府立法，提高行政立法质量。主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，加强和改进政府立法。一是推动重点领域立法，进一步完善规范经济、政治、文化、社会、生态文明建设以及决策、内部监督等政府自身活动的法律制度；二是推动规范约束行政行为的立法，如《行政许可法》颁布后，“非行政许可审批事项”等依然存在，同时，在社会生活中同样广为适用的行政合同、行政指导、行政奖励、行政登记、行政征收等行为仍然缺乏严格的法律依据；三是推动政府职能转变配套立法，提高行政立法质量。

深化行政执法体制改革，保证严格规范公正文明执法。行政机关是实施法律法规的重要主体，就目前来看，我国80%的法律、90%的地方行政法规和所有的行政法规都是由行政机关执行。因此，行政机关能否严格、公正、文明执法直接关系着法治中国建设的进程。推进依法行政，建设法治政府必须深化行政执法体制改革，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。坚决杜绝强势执法、治民为本，趋利执法、以权谋私，分散执法、各自为政，盲目执法、违法行政，暴力执法、肆意行政，随意执法、程序虚置，神秘执法、隐瞒信息，消极执法、推责诿过等突出的行政执法的违法与不当现象。确保执法的目的合法、权限合法、程序合法、内容合法、手段合法、结果合法，使法律、法规、规章得到全面、正确实施；确保法制统一，政令畅通，真正实现以民为本、为民执法。

不断提高行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力。“人民政府应该是‘对法律的敬畏、对人民的敬重的政府’；政府官员应该是‘忠诚于宪法，忠实于人民’的公仆。这应该是中国特色社会主义法治政府的本质所在”。据调查，在影响依法行政的因素中，执法者法律意识不强等原因占近40%。对此，必须彻底扭转，让执法者真正做到心中有法，遇事找法，一断于法，权不离法。坚决摒弃“摆平就是水平，稳定就是搞定”，“有法（律）无（办）法，无法（律）有（办）法”，“改革创新就是要打破条条框框，先行先试就是要突破法律的底线”等人治思维，以提高运用法治思维和法治方式的能力为抓手，带动全社会守法意识、守法观念、守法水平的提升，使整个国家的法治状况得到极大的改善，实现“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。 

4、推进依法行政　建设法治政府

党的十八届四中全会明确把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的一项重大任务，既是对历史经验的深刻总结，也是着眼未来的战略部署，抓住了我国法治建设的一个关键环节，具有非常重要的意义。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府是实施法律法规的重要主体，必须坚持在党的领导下，在法制轨道上开展工作，坚持依法行政，建设法治政府。近些年来，随着深入推进依法行政不断迈出新步伐，以规范经济、文化、社会生活以及政府自身活动等为主要内容的法治政府建设制度体系已初步形成，行政管理各方面基本实现了有法可依，政府和部门职能权责梳理更加细化、范围更加明确，相关省市已探索建立了较完备的权力清单和配套制度。

但也要看到，在一些地方，执法不公、行政不作为乱作为等问题仍然存在，依法决策机制和对行政行为的监督制约机制尚不健全，以权压法的情况时有发生。一些行政机关工作人员包括个别领导干部法治观念淡薄，“谈法治时滔滔不绝，做决策时权力滔滔”，严重阻碍了法治政府建设。当前，我国经济社会发展已经进入新阶段，国内外环境更为复杂，一些领域社会矛盾有所增加，对政府的宏观调控能力、社会管理能力提出了更高要求，更需提高各级政府及相关工作人员运用法治思维和法治方式的能力，强化权力制约和监督，筑牢法治“篱笆”、遏制权力“越线”，深入推进依法行政，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

推进依法行政，建设法治政府，必须全面贯彻党的十八届四中全会精神，继续依法推进政府职能转变，落实好简政放权，加快建立“权力清单”、“责任清单”和“负面清单”，让政府“法无授权不可为”、“法定职责必须为”，提高行政效能和服务水平；需要健全政府依法决策机制，主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，推动重点领域立法，真正做到重大改革于法有据，决策和立法紧密衔接；需要瞄准当前各方面反映强烈的权责交叉、多头执法问题，深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法。

　　阳光是最好的防腐剂。推进依法行政，建设法治政府，关键是要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。只有公开透明，才能有效推动政府依法办事、依章办事、依规办事。